不久前，深圳市人大表決通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，這一決定被不少人解讀成：“深圳的小產(chǎn)權(quán)房終于能在國(guó)內(nèi)率先拿到準(zhǔn)生證”，這一消息經(jīng)媒體特別是網(wǎng)絡(luò)媒體廣為傳播。6月9日，國(guó)土資源部專題聽(tīng)取深圳市政府、廣東省國(guó)土資源廳的有關(guān)匯報(bào)后認(rèn)為，深圳市人大的《決定》針對(duì)的是國(guó)有土地上的違法建筑，與在農(nóng)民集體土地上違規(guī)違法建設(shè)、向社會(huì)公眾租售的“小產(chǎn)權(quán)房”有本質(zhì)區(qū)別，并且再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決查處小產(chǎn)權(quán)房。據(jù)有關(guān)報(bào)道，2007年深圳市國(guó)土局所做的住宅調(diào)查顯示，深圳有“城中村”農(nóng)民房或其他私人自建房超過(guò)35萬(wàn)棟，總建筑面積約1.2億平方米，其中在1999年出臺(tái)相關(guān)法規(guī)之前建造至今未獲處理的“違法私房”（即住宅）就有約22萬(wàn)棟，從1999年至2004年5年間，深圳搶建的違法私房達(dá)到10萬(wàn)棟。雖然深圳在1999年和2001年分別出臺(tái)了有關(guān)處理違法建筑的相關(guān)法規(guī)：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性違法建筑若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）等，要求對(duì)1999年3月5日之前所建不能依照相關(guān)法規(guī)處理的違法建筑和1999年3月5日之后所建的所有違法建筑依法拆除、沒(méi)收，但現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于這類房產(chǎn)的處理、確權(quán)并辦理房地產(chǎn)證并未做出具體規(guī)定，后續(xù)確權(quán)、辦證，完善手續(xù)的工作沒(méi)有完成，也造成了后來(lái)新的搶建屢禁不止。  

一、 深圳處理的是“小產(chǎn)權(quán)房”嗎？  

根據(jù)國(guó)土資源部的定義，所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是在農(nóng)民集體土地上違規(guī)違法建設(shè)、向城鎮(zhèn)戶籍公眾出售的住宅，沒(méi)有土地使用權(quán)。從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，深圳處理的確實(shí)是“小產(chǎn)權(quán)房”，或者說(shuō)是“限制產(chǎn)權(quán)房”。因?yàn)檫@些農(nóng)民自建住宅大部分是2004年啟動(dòng)城市化進(jìn)程之前就存在的，確實(shí)是在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的。盡管深圳市人大、人民政府認(rèn)為2005年底完成“轉(zhuǎn)地”以后，原農(nóng)村土地已經(jīng)全部城市化，已經(jīng)不存在農(nóng)村集體土地，但實(shí)際上，“轉(zhuǎn)地”沒(méi)有涉及當(dāng)時(shí)已經(jīng)大量存在的農(nóng)民自建廠房和農(nóng)民自建住宅（建成區(qū)），對(duì)這些土地、房產(chǎn)沒(méi)有辦理征收、補(bǔ)償手續(xù)，也沒(méi)有及時(shí)按“兩規(guī)”處理，將其轉(zhuǎn)化為國(guó)有。《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》實(shí)際是要繼續(xù)按“兩規(guī)”確定的原則將所有“違法建筑”全部處理完畢，徹底完成建成區(qū)土地國(guó)有化，徹底杜絕“違法建筑”屢禁不絕的現(xiàn)象產(chǎn)生。但是，深圳的“小產(chǎn)權(quán)房”絕大部分與國(guó)土資源部叫停的“小產(chǎn)權(quán)房”還是有很大區(qū)別的，這是因?yàn)樯钲诘摹靶‘a(chǎn)權(quán)房”絕大部分產(chǎn)權(quán)人是原村民或早年已將戶籍遷入該地的外來(lái)農(nóng)業(yè)人口。這些房產(chǎn)按照“兩規(guī)”完善手續(xù)以后，獲得的是一種限制產(chǎn)權(quán)，即只可以自用（包含出租），不可以買賣，不是市場(chǎng)商品房。當(dāng)然，確有少量農(nóng)民自建或農(nóng)民賣地某些人建成后違法向城鎮(zhèn)戶籍人員出售的真正意義上的“小產(chǎn)權(quán)房”，對(duì)于這一類“小產(chǎn)權(quán)房”深圳市一直是與國(guó)土資源部保持一致的，堅(jiān)決不承認(rèn)其合法性，不給辦理合法手續(xù)，即使拆遷也只對(duì)合法權(quán)利人予以補(bǔ)償，違法代理這種房產(chǎn)銷售的中介公司要受到嚴(yán)厲懲罰，對(duì)于這一類房產(chǎn)的估價(jià)也只是對(duì)其建筑物重置成新價(jià)進(jìn)行估價(jià)。這一次深圳市《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》對(duì)于這種真正意義上的“小產(chǎn)權(quán)房”怎么處理沒(méi)有明確的說(shuō)法，只是授權(quán)市政府制定具體處理辦法。是不是真的有所突破，要看這個(gè)具體處理辦法是怎么規(guī)定的。  

二、深圳所謂“違法建筑”問(wèn)題的由來(lái)  

所謂“違法建筑”包含農(nóng)民自建廠房和農(nóng)民自建住宅兩個(gè)大類，在特區(qū)外，農(nóng)民自建住宅很大程度上是依附于農(nóng)民自建廠房而存在的，也就是說(shuō)，農(nóng)民自建住宅之所以不斷新建、翻建、加建，是為了出租給工廠工人，賺取租金的。在特區(qū)內(nèi)，隨著農(nóng)民自建廠房的不斷改造，農(nóng)民自建住宅出租對(duì)象主要是城市普通白領(lǐng)階層，這種低租金（比政府廉租房的租金還要低）住宅的存在，是大量中小型企業(yè)仍然能夠留在深圳的重要原因之一。順便說(shuō)一句，從這個(gè)角度看，“城中村”給城市帶來(lái)的影響并不全是負(fù)面的。不但在深圳，在整個(gè)珠江三角洲，大量存在著農(nóng)民自建廠房出租營(yíng)利的現(xiàn)象，此時(shí)土地已不再是農(nóng)用地，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，是一種事實(shí)上的建設(shè)用地。政府目前的規(guī)定是不予承認(rèn)，理由主要是這些廠房沒(méi)有辦理規(guī)劃批準(zhǔn)手續(xù)，土地也沒(méi)經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)變用途，是違法、違章建筑。但是，實(shí)際上這些廠房的出現(xiàn)是有其歷史原因的，有其存在的合理性：1、《土地管理法》第59、60、61條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)。2、在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府曾下了很大力氣招商引資，鼓勵(lì)農(nóng)民、其它外來(lái)人員與集體經(jīng)濟(jì)組織合作建設(shè)廠房等基礎(chǔ)設(shè)施，吸引外商興辦“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)。這些廠房等基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有貢獻(xiàn)的，這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地是得到政府默許的。一部分外來(lái)投資者也需要自建住宅。3、這些廠房和住宅的興建都是經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)、村有關(guān)部門批準(zhǔn)的，在當(dāng)時(shí)，這種批準(zhǔn)是有效的，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃管理部門的限制性規(guī)劃還沒(méi)有管到這些地方。在廠房里面開(kāi)辦的工廠也辦理了營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記，并且正常經(jīng)營(yíng)，這種土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地實(shí)際上已得到社會(huì)的認(rèn)可，包括政府部門自己的認(rèn)可。站在更高更寬的角度，從比較優(yōu)勢(shì)和實(shí)際可能兩個(gè)方面來(lái)看，城市郊區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地都是大勢(shì)所趨。一方面，由于城市擴(kuò)張帶來(lái)的污染，特別是水污染，逐漸使得城市郊區(qū)的土地不再適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；勞動(dòng)力成本、生產(chǎn)資料價(jià)格的上升，也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)利可圖，難道還能強(qiáng)迫他們繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嗎？而另一方面，無(wú)論是建設(shè)廠房，還是建設(shè)住宅出租出售，其收益都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且這種收益是一種長(zhǎng)期的收益，對(duì)農(nóng)民這種沒(méi)有更好的謀生技能的人群來(lái)說(shuō)，無(wú)疑具有極大的吸引力，這種比較優(yōu)勢(shì)是誰(shuí)都能夠一目了然的。從實(shí)際可能來(lái)看，城市化進(jìn)程的加快，帶來(lái)了對(duì)各類房屋建筑物需求，城市郊區(qū)的農(nóng)民在沒(méi)有資金的情況下，可以找到投資者，在積累了一定資金后，更愿意自己開(kāi)發(fā)。而建成的小產(chǎn)權(quán)房因其價(jià)格的巨大優(yōu)勢(shì)，租售都不是問(wèn)題，何樂(lè)而不為？這就是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的根本原因。  

三、從小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止看土地管理制度的缺陷   

既然城市郊區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地是大勢(shì)所趨，那么，由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)這個(gè)轉(zhuǎn)化就成了一個(gè)問(wèn)題。小產(chǎn)權(quán)房的大量產(chǎn)生就是在爭(zhēng)奪主導(dǎo)權(quán)。從國(guó)土部門來(lái)看，這本應(yīng)該不是問(wèn)題，土地管理法已經(jīng)明確規(guī)定主導(dǎo)權(quán)在政府手上，只有通過(guò)政府的征收、征用和出讓兩個(gè)環(huán)節(jié)，才能完成這個(gè)轉(zhuǎn)化。那么農(nóng)民為什么要爭(zhēng)奪這個(gè)主導(dǎo)權(quán)？是不是土地管理制度，特別是土地征收、出讓制度存在著問(wèn)題？我們?cè)囍右苑治觥?、《土地管理法》頒布于1986年，雖經(jīng)多次修改，其基本原則沒(méi)變，對(duì)于土地征收、征用制度，僅從政府管理角度作了一些粗線條的規(guī)定，缺乏在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各市場(chǎng)主體之間應(yīng)有的平等協(xié)商，權(quán)利與義務(wù)均衡的原則。對(duì)征地拆遷具體工作程序、征地拆遷當(dāng)事人及其他關(guān)系人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)定既籠統(tǒng)又行政意味十足，甚至沒(méi)有規(guī)定司法救濟(jì)的條款，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)工作中的需要，許多具體操作要參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》解決。2、在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府本不是市場(chǎng)主體，在土地征收征用工作中也是這樣，征收的土地?zé)o償?shù)貏潛芙o使用者，政府在其中并沒(méi)有獲得收益。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下則不同，土地征收與出讓之間存在著巨大的價(jià)差，政府從中獲得巨大的收益，這時(shí)政府已經(jīng)是市場(chǎng)主體之一了。那么土地管理法是不是應(yīng)當(dāng)更多地引入市場(chǎng)因素？土地征收征用制度是不是應(yīng)該更加市場(chǎng)化？回答應(yīng)當(dāng)是肯定的。3、土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)合理嗎？打一個(gè)不太恰當(dāng)?shù)谋确剑簾o(wú)限年期的所有權(quán)，比不上有限年期的使用權(quán)。不是嗎？征收農(nóng)民集體建設(shè)用地（無(wú)限年期所有權(quán)）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)低于相同用途土地的實(shí)際出讓價(jià)格（有限年期使用權(quán)）。農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不合理，70年承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即收益權(quán)只給與15年產(chǎn)值補(bǔ)償，農(nóng)用地僅僅因?yàn)楦淖円?guī)劃用途而形成的巨大收益農(nóng)民無(wú)權(quán)享受。其它補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有不合理的地方，比如，深圳2009年的菜價(jià)比2004年漲了2-3倍，可是2004年制定的菜地青苗補(bǔ)償價(jià)格至今未變；即使造價(jià)指數(shù)實(shí)際上浮超過(guò)20%，國(guó)土部門認(rèn)可的構(gòu)筑物補(bǔ)償價(jià)格仍然是2007年的規(guī)定。作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者恰恰也是征收與出讓之間巨大收益的獲得者，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的客觀公正性受到懷疑就情有可原了。4、為什么土地違法的主要是地方政府？小產(chǎn)權(quán)房是一種土地違法現(xiàn)象，但是，最主要的土地違法事件卻是地方政府主導(dǎo)的。《土地管理法》的許多規(guī)定并沒(méi)有得到有效貫徹，比如，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度。追求政績(jī)是一個(gè)因素，但更為重要的因素恐怕還是追求土地收益。據(jù)有關(guān)人士的統(tǒng)計(jì)，以全國(guó)平均水平看，土地出讓價(jià)格比征收價(jià)格高26倍。如果扣除工業(yè)用地，用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地，其價(jià)差就更為巨大了。地方政府一般會(huì)說(shuō)，土地的這部分收益全部用于城市建設(shè)了，政府本身沒(méi)有從中得到好處。既然如此，地方官員們依然無(wú)怨無(wú)悔地以身試法就讓人不可理解了。5、高房?jī)r(jià)背后到底有沒(méi)有政府因素？可以毋庸置疑地說(shuō)：有。首先高房?jī)r(jià)可以抬高GDP；其次可以抬高土地出讓價(jià)格，增加土地收益；再次可以增加稅收；據(jù)某些專家說(shuō)還有利于經(jīng)營(yíng)城市，可以將低素質(zhì)勞動(dòng)者、低素質(zhì)企業(yè)排除出大城市，讓他們轉(zhuǎn)移到中小城市或農(nóng)村中去。可以說(shuō)，在房?jī)r(jià)問(wèn)題上，地方政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商是利益共同體，與城市普通勞動(dòng)者不是利益共同體。地方政府需要房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商積極參加土地出讓投標(biāo)，支付更高的土地出讓金；開(kāi)發(fā)商需要地方政府控制土地投放數(shù)量、不要嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法有關(guān)限期開(kāi)發(fā)、長(zhǎng)期閑置收回的規(guī)定，確保他們大量地、長(zhǎng)期地囤積土地，坐地漲價(jià)，賺取超額利潤(rùn)。這兩年全國(guó)房?jī)r(jià)飆升，中央政府要求調(diào)控，建設(shè)部提出70/90指標(biāo)等政策，地方政府并沒(méi)有積極響應(yīng)，增加土地投放量，嚴(yán)格清理閑置土地；反而是有意無(wú)意地拖，沒(méi)有切實(shí)可行的調(diào)控政策，使得房?jī)r(jià)依然保持高位運(yùn)行，甚至又在喊“漲”。所謂“經(jīng)濟(jì)適用住房”不是價(jià)格并不低、質(zhì)量問(wèn)題多，就是成為政府官員為自己建造優(yōu)惠住房的借口?？梢哉f(shuō)，地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商正在利用土地管理法的缺陷，合法地賺取超額利潤(rùn)。要求房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，主動(dòng)降價(jià)，少賺一些錢，無(wú)疑是與虎謀皮，可能嗎？城市普通勞動(dòng)者如果買不起房，那你們是低素質(zhì)勞動(dòng)者，請(qǐng)你們到中小城市去，或者回到農(nóng)村去吧。實(shí)際上，高房?jī)r(jià)也會(huì)使一些好的企業(yè)離開(kāi)大城市，到一些中小城市去，為什么動(dòng)漫企業(yè)聚集到長(zhǎng)沙、株洲、湘潭一線？房?jī)r(jià)低是一個(gè)很大的因素。為什么深圳市每年要給一些大企業(yè)發(fā)放莫名其妙的獎(jiǎng)勵(lì)金，高房?jī)r(jià)帶來(lái)的高成本（包括企業(yè)自身的租金成本和企業(yè)員工的住房成本）可能把他們趕跑也是一個(gè)原因。一個(gè)完善的土地市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是：當(dāng)二級(jí)市場(chǎng)利潤(rùn)高到不合理時(shí)，一級(jí)市場(chǎng)會(huì)自動(dòng)地增加土地供應(yīng)量；當(dāng)二級(jí)市場(chǎng)利潤(rùn)低到不合理時(shí)，一級(jí)市場(chǎng)會(huì)自動(dòng)地減少土地供應(yīng)量，使之恢復(fù)平衡。但現(xiàn)實(shí)不是這樣，這是因?yàn)槲覀兊耐恋匾患?jí)市場(chǎng)不是嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)，它缺少這種自我平衡能力。這就是為什么中國(guó)的富翁不是在房地產(chǎn)市場(chǎng)賺取了自己的第一桶金，就是在別的地方賺取了第一桶金之后，就扎進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的原因：穩(wěn)賺不虧，時(shí)不時(shí)還可以狂賺一筆。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)超高利潤(rùn)的一種反制，也說(shuō)明土地管理法確實(shí)有不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的缺陷存在。  

四、我們需要怎樣的土地一級(jí)市場(chǎng)？   

1、各級(jí)政府特別是地方政府回歸管理者的角色，不要即當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。地方政府要放棄土地一級(jí)市場(chǎng)的巨大收益，將其一部分歸還原土地所有者——農(nóng)民，一部分讓渡給城市居民。做好土地市場(chǎng)的規(guī)劃管理工作，沒(méi)有了利益驅(qū)動(dòng)，管理就可以更加公平、公正。2、除涉及公共利益的土地征收征用外，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商可以在符合城市規(guī)劃的前提下，自主地與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商征地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商確定。這樣做必然會(huì)造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，有利于保護(hù)耕地，集約化利用土地。土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)量的增加才能最終控制房?jī)r(jià)。3、在政府收取規(guī)定地價(jià)的前提下，允許農(nóng)民自行或合作開(kāi)發(fā)商品房地產(chǎn)。類似深圳目前的舊村改造，其他一些地方實(shí)行的“宅基地?fù)Q住房”、“宅基地集約化利用”政策。這樣才能真正引入競(jìng)爭(zhēng)，避免壟斷，也才真正是以全體人民為本的土地政策，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)政策。   最后，回到深圳小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題，由于政策變化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加上全球金融危機(jī)的影響，深圳又面臨著大量廠房空置，住宅租不出去的問(wèn)題，需求減少了，供給的壓力就減小了，搶建的沖動(dòng)也降低了。徹底解決深圳“違法建筑”的時(shí)機(jī)終于來(lái)到了，這就是深圳市《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》在現(xiàn)在出臺(tái)的原因。