中華人民共和國國土資源部令第53號《閑置土地處置辦法》已經(jīng)2012年5月22日國土資源部第1次部務(wù)會議修訂通過，并于2012年7月1日開始施行。新頒布的《閑置土地處置辦法》（以下簡稱“新辦法”）讓民眾對閑置土地處理問題看到了希望?！靶罗k法”的制定目標(biāo)更明確、相關(guān)概念更清淅、處置措施更嚴(yán)厲，與過去的含含糊糊、躲躲閃閃、吞吞吐吐相比，確實(shí)邁了一大步。

由于舊版《閑置土地處置辦法》形同虛設(shè)，施行十余年，關(guān)于閑置土地被收回的案例九牛一毛，因此，相關(guān)評估理論與方法研究與探索并不多見。而今，隨著“新辦法”的施行，閑置土地被收回的案例將逐漸增多，而關(guān)于閑置土地收回的評估業(yè)務(wù)也將水漲船高，于是關(guān)于閑置土地收回評估的理論研究也開始備受業(yè)界關(guān)注。筆者借廣東省土地估價師與土地登記代理人協(xié)會向業(yè)界征詢閑置土地收回評估意見之際，就由于政府行為造成的閑置土地收回評估提出幾點(diǎn)看法。

1、土地協(xié)議收回的必要條件

“新辦法”第八條規(guī)定了六種由于政府或政府相關(guān)部門行為造成動工開發(fā)延遲的情形，這六種情形具體如下：一是政府部門未按土地出讓合同約定期限提供土地；二是規(guī)劃修改造成土地使用者未能如期動工開發(fā)；三是因政府出臺新政策需更改規(guī)劃建設(shè)條件；四是與土地相關(guān)的群眾信訪事項(xiàng)造成延遲動工；五是軍事管制或文物保護(hù)造成土地使用者未能如期動工；六是政府其它行為。以上六種情形可依照“新辦法”第十二條的規(guī)定處理：“一是延期動工開發(fā)期限，且最多延長一年；二是更改規(guī)劃建設(shè)條件后，原土地使用者繼續(xù)使用，并補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，地價款多退少補(bǔ)；三是安排臨時使用，達(dá)到開發(fā)建設(shè)條件后，重新約定開發(fā)動工期限；四是協(xié)議有償收回土地使用權(quán)；五是置換土地。

至于非政府行為造成土地閑置的，按閑置時間分別處理，閑置一年以上兩年以內(nèi)的，征繳20%地價款作為土地閑置費(fèi)；閑置兩年以上的，無償收回土地使用權(quán)。這里順便提一句，對于非政府原因閑置土地兩年以上的，應(yīng)堅(jiān)決收回。 

根據(jù)“新辦法”規(guī)定，“夠資格”被協(xié)議收回的閑置土地使用權(quán)，只能是由于政府或政府相關(guān)部門行為造成的閑置土地。仔細(xì)品讀“新辦法”第八條和第十二條發(fā)現(xiàn)，政府或政府相部門行為造成延遲動工開發(fā)并不是導(dǎo)致土地被收回的必要條件。協(xié)議有償收回土地使用權(quán)的必要條件是：一是土地規(guī)劃利用條件發(fā)生重大更改，而土地使用者不能接受更改后的規(guī)劃利用條件的，可以協(xié)議收回土地使用權(quán)。通俗地說，就是貨不對版，出讓人無條件接受退貨，這是法制經(jīng)濟(jì)的基本要求；二是因文物保護(hù)或軍事管制，導(dǎo)致該宗地不再適宜公開出讓予企業(yè)進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營，非收回不可；三是相關(guān)新政策出臺，需更改規(guī)劃建設(shè)條件，而土地使用者并不接受，此時亦可協(xié)議收回土地使用權(quán)。至于群眾上訪事項(xiàng)、政府未如約提供土地使用權(quán)等原因，并不直接導(dǎo)致土地使用權(quán)的收回。

2、土地使用權(quán)出讓與收回的價格前提

2.1政府出讓土地使用權(quán)的價格前提（成本逼近法）

打個比方，政府是“制造”土地并將土地銷售到市場的經(jīng)濟(jì)主體，那么，政府銷售土地的最低價格應(yīng)不低于“制造”成本及銷售利潤之和。具體到土地評估理論，政府出讓土地的價格公式應(yīng)為：P１=Ea＋Ed＋T＋R1＋R2＋R3

式中，Ea為土地原始取得成本（征地費(fèi)用或拆遷成本）

      Ed為土地開發(fā)費(fèi)用

      T為稅費(fèi)

      R1 為開發(fā)利息

          R2為開發(fā)利潤

      R3為土地增值收益

2.2土地使用者受讓土地使用權(quán)的價格前提（剩余法）

土地使用者取得土地使用權(quán)是用于“制造”另一種新產(chǎn)品，是對原始土地的深加工，土地作為一種“原材料”，其取得成本，與新產(chǎn)品的銷售價格息息相關(guān)。土地使用者為了獲得預(yù)期利潤，必須嚴(yán)格控制“原材料”的價格，其所能承受的價格應(yīng)符合以下公式：P２=P產(chǎn)－C－T－V

式中，P產(chǎn)為新產(chǎn)品銷售價格

C為產(chǎn)品“制造”成本

T為稅費(fèi)

V為利潤

綜上所述，土地使用權(quán)出讓價格應(yīng)在P１與P2之間。

回到關(guān)于閑置土地收回評估，由于政府的行為，造成土地使用者延遲開發(fā)動工，甚至土地使用權(quán)被收回，過錯在政府，因此，政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。政府的過錯行為，導(dǎo)致土地使用權(quán)被收回，此時的收回價格就具備補(bǔ)償性質(zhì)。這種補(bǔ)償，一方面，土地使用者不可能像“釘子戶”一樣，將直接損失與間接損失全部計(jì)在政府頭上，另一方面，政府應(yīng)該在公平合理的基礎(chǔ)上，適當(dāng)傾向土地使用者，因?yàn)檫@種土地使用權(quán)收回帶有一定程度的強(qiáng)制性。政府與土地使用者的博弈最終將在利益平衡點(diǎn)停止，而該平衡點(diǎn)的位置將指引土地使用權(quán)價值評估的方向。

2.3尋找平衡點(diǎn)

參考保險(xiǎn)業(yè)的損失補(bǔ)償原則。當(dāng)保險(xiǎn)標(biāo)的發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的損失時，保險(xiǎn)人應(yīng)按保險(xiǎn)合同的約定，對被保險(xiǎn)人給予彌補(bǔ)損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但被保險(xiǎn)人不能因損失而獲得額外利益。簡單地說，即使被保險(xiǎn)人投保兩次同樣的險(xiǎn)種，一旦損失發(fā)生，被保險(xiǎn)人最多也只能是彌補(bǔ)全部損失，而不能獲得額外的補(bǔ)償。

土地使用者取得土地使用權(quán)，目的是以土地為“原材料”“制造”新產(chǎn)品，并通過新產(chǎn)品的銷售而獲得利潤。土地使用權(quán)因政府行為被收回，對土地使用者來說，直接的影響是失去“原材料”，無法獲得利潤。因此，利潤的補(bǔ)償應(yīng)是雙方博弈平衡點(diǎn)的本質(zhì)（可以有多種表現(xiàn)形式）。至于其它間接損失，不應(yīng)被考慮在內(nèi)。

綜上所述，政府出讓土地使用權(quán)的價格P應(yīng)介于P1P2之間，即P1

P3≤P+△P。1    （△P為利潤）

由于P2對土地使用者而言是投資價值，所以，

△P=（P2－P），代入1，可得：P < P3≤P2

3、土地使用權(quán)收回評估的方法

從上文可知，閑置土地使用權(quán)收回評估結(jié)果P3應(yīng)是高于政府出讓土地使用權(quán)的價格，低于或等于個別投資者的投資價值。顯然，閑置土地使用權(quán)收回評估首選剩余法，輔以市場比較法。采用市場比較法時，有一點(diǎn)需關(guān)注的是，土地二級市場轉(zhuǎn)讓價格與一級市場轉(zhuǎn)讓價格的存在差異，此類目的下的土地使用權(quán)評估，若能選擇二級市場交易案例作為比較實(shí)例，評估結(jié)果可靠性更強(qiáng)。

4、評估的關(guān)鍵點(diǎn)

4.1估價時點(diǎn)

閑置土地使用權(quán)收回評估估價時點(diǎn)有兩個選擇，一為土地使用者取得土地使用權(quán)的時點(diǎn)（以下簡稱“勾地時點(diǎn)”），另一個為閑置土地收回決定書下發(fā)之日（以下簡稱為“收地時點(diǎn)”）。估價時點(diǎn)的選擇關(guān)系土地使用者的利益，應(yīng)慎重選擇。從“勾地時點(diǎn)”至“收回時點(diǎn)”，房地產(chǎn)市場發(fā)生了變化，若該變化利于土地使用者，則土地使用者因此而獲得額外的利潤，反之亦然。然而，不管市場變化方向如何，土地使用者對市場的變化，只能選擇接受，這屬于土地使用者的市場風(fēng)險(xiǎn)，而政府或其它部門均不為該市場變化承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任或獲得額外地價款。

如上文所述，閑置土地收回價值具備補(bǔ)償性質(zhì)，補(bǔ)償內(nèi)容為土地使用者因土地被收回而損失的利潤。利潤并不是固定的，它隨著市場的變化而變化的，但不管如何變化，都屬于土地使用者的市場風(fēng)險(xiǎn)，因此，閑置土地收回時補(bǔ)償?shù)睦麧檻?yīng)是收回時土地使用者的期望利潤。因此，合理的估價時點(diǎn)應(yīng)是“收地時點(diǎn)”。

相反，如果選擇“勾地時點(diǎn)”對應(yīng)的利潤，那么，從“勾地時點(diǎn)”到“收回時點(diǎn)”期間因房地產(chǎn)的變化而引起土地使用者利潤變化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)，這明顯不合情理，政府也不可能因?yàn)槭袌隼枚蛲恋厥褂谜咚饕~外的地價款，或市場利差時向土地使用者退回部分地價款。

4.2土地規(guī)劃利用條件

土地使用權(quán)評估離不開土地規(guī)劃利用條件，這些條件包括土地用途、容積率、建筑密度、建筑限高、公建配套比例等。既然是由于政府或相關(guān)部門行為造成土地閑置并收回，那么，該類型土地的評估就可能涉及兩套土地規(guī)劃利用條件。評估時以哪套規(guī)劃利用條件為準(zhǔn)呢？筆者認(rèn)為，由于評估結(jié)果具備補(bǔ)償性質(zhì)，補(bǔ)償內(nèi)容為損失利潤，而土地使用者預(yù)期利潤是建立在原始土地規(guī)劃利用條件的，因此，評估時應(yīng)以原始規(guī)劃利用條件為準(zhǔn)。

5、置換土地使用權(quán)評估

“新辦法”第十二條第五款規(guī)定，對已繳清土地價款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價值相當(dāng)、用途相同的國有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。那么，如何評定置換土地與閑置收回土地價值是否相當(dāng)呢？置換土地對原土地使用者而言是一種實(shí)物補(bǔ)償，因此，同樣遵循等價交換原則。如何實(shí)現(xiàn)，其實(shí)只要衡量價值的標(biāo)桿一致即可。筆者認(rèn)為，按上文提出的估價方法對置換土地與閑置收回土地分別進(jìn)行評估即可。價值出現(xiàn)差異的，則按多退少補(bǔ)原則由政府與原土地使用者結(jié)算差價，并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。

6、結(jié)語

閑置土地收回價值評估關(guān)乎地方政府與原土地使用者的利益，準(zhǔn)確衡量閑置土地價值，是土地估價機(jī)構(gòu)與土地估價師的使命之一。筆者謹(jǐn)以此文為引，提出拙見，愿與行業(yè)同仁共同探索，為“新辦法”的施行做準(zhǔn)備。