深圳分公司  楊岳釗

隨著經(jīng)濟的發(fā)展及城市化的推進，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地供給日趨緊張，為緩解土地供給不足與需求旺盛之矛盾，大家紛紛把目光投向集體土地。在土地所有制二元化仍未退出歷史舞臺之前，徹底“解放”集體土地最好的辦法是將其“國有化”，而“國有化”必將涉及土地征收與土地補償問題。日前，政府已做好法律準備，首部《農(nóng)村集體土地征收補償條例》（以下簡稱征地條例）呼之欲出，為此，土地估價師們也應未雨綢繆，盡早攻克評估難題，完善理論基礎。

一、集體土地評估背景

（一）集體土地流轉制度滯后

《中華人民共和國憲法》第十條確立了我國土地所有制的二元模式，全民所有土地與集體所有土地劃分界線，分別管理。同時，為土地的征收與或征用提供法律依據(jù)。然而，在集體土地的征收與使用權流轉的問題上，仍然以《土地管理法》相關規(guī)定為主。具體規(guī)定如下：

第四十三條：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。

第六十條：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

第六十三條：農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。

《土地管理法》這三條規(guī)定，使目光投向集體土地的投資者們知難而退。在利益的驅動下，集體土地交易雙方轉戰(zhàn)地下市場，于是，層出不窮的變相流轉與眼花繚亂明文禁令如影隨形。

所幸，部分改革先驅城市勇于開拓，相繼頒布了地方性法規(guī)，對“集體建設用地使用權的流轉”問題進行了明確規(guī)范。譬如，如2005年10月1日起頒布實施的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，突破了主體資格的限制，并引入了國有土地管理體系，既遵循國家現(xiàn)有法律體系的基本框架和重要原則，又大膽創(chuàng)新農(nóng)村集體土地管理制度，為完善農(nóng)村集體土地管理制度體系積累了一定的經(jīng)驗。

（二）集體土地評估的困境

集體土地未形成系統(tǒng)完善的管理制度，導致常規(guī)的土地評估方法捉襟見肘或無從下手。一方面，集體土地流轉受限，民間交易雖像脫疆野馬，一發(fā)不可收拾，然而始終得不到法律的承認與保障，即使有市場交易資料，估價師們也不敢輕易逾越合法性原則的鴻溝。另一方面，集體土地使用管理模糊，沒有明確的用途、規(guī)劃指標、使用年限等，這些都與現(xiàn)行的評估方法格格不入。 

（三）與時俱進，完善集體土地評估理論

隨著經(jīng)濟的發(fā)展及城市化的推進，大量人口與企業(yè)涌入城市及市郊，集體土地在各種合法外衣的掩飾下，紛紛入市，集體土地入市的浪潮與呼聲一浪接一浪，為順應歷史潮流，促進社會和諧，政府即將出臺《征地條例》，同時，再次修訂《土地管理法》。因此，估價師們也應與時俱進，完善理論基礎。

二、集體土地征收相關法律條文

（一）《土地管理法》（2004年8月28日第十屆全國人大常委會第十一次會議第二次修訂）

該法是其它有關集體土地補償標準的母法。根據(jù)該法第四十七條規(guī)定，征收土地需給予的補償包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。征用耕地的補償標準，土地補償費以被征收土地前三年平均年產(chǎn)值之6至10倍計算；安置補助費則以前三年年平均產(chǎn)值之4至6倍的標準為每一位需要安置的人口進行補助。征收其他土地，由各省、自治區(qū)、直轄市參照耕地補償標準另行規(guī)定。至于地上附著物和青苗補償標準，仍由各省、自治區(qū)、直轄市另行規(guī)定。

至此，以被征收土地前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)作為征收土地補償?shù)乃悸坊蛟瓌t正式開啟。

（二）《廣東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》（2003年9月26日修訂）

《廣東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》將各類土地的補償標準進一步細化，并首次明確提出征用宅基地不給予安置補助費。

1、土地補償費

征用水田的，按前三年平均年產(chǎn)值8至10倍，征用其他耕地的，按6至10倍；征用魚塘的，按其鄰近水田被片用前三年平均年產(chǎn)值8至12倍補償；征用其他農(nóng)用地的，按其前三年平均年產(chǎn)值5于7倍補償；征用未利用地的，按鄰近其他耕地標準的50%補償；征用非農(nóng)建設用地的，按鄰近其他耕地補償標準補償。

2、安置補助費

征用耕地的，按該耕地前三年平均年產(chǎn)值4至6倍補償，最高不得超過十五倍。征用其他農(nóng)用地的，為前三年平均年產(chǎn)值3至5倍補償。征用宅基地不付安置補助費。

《土地管理法》開啟的以平均年產(chǎn)值的倍數(shù)作為土地補償標準的思路多年以來倍受詬病，然而基于其法律地位，各地方政府也只能在其框架下制定適應當?shù)氐耐恋匮a償標準。新的《土地管理法》修訂草案雖然提出了同地同價公平合理的原則，但補償思路上并無新意。不管是《土地管理法》或是《征地條例》，若未能將同地同價公平合理的原則落實在“市場化”上，集體土地評估將何去何從？

三、集體土地征收評估的特性

（一）估價對象特殊性

集體土地征收評估，顧名思義，其估價對象為集體土地所有權。集體土地征收程序履行結束，意味著土地權屬性質(zhì)轉變，由集體所有轉變?yōu)閲宜小Ｒ虼?，集體土地所有權評估結果應大于有限使用年限條件下的使用權評估結果。

（二）評估結果的功能

專業(yè)的房地產(chǎn)評估的結果一般只提供價值參考，而不作為交易依據(jù)。然而，集體土地征收評估結往往成為“交易”的依據(jù)。根據(jù)筆者從事數(shù)年房屋征收拆遷評估的經(jīng)驗，集體土地征收實施主體對評估結果嚴重依賴，甚至根據(jù)與被征收人的協(xié)商結果，干預評估機構的評估作業(yè)，迫使其評估結果大于等于雙方協(xié)商結果，將說不清道不明的，剪不斷理不清的“額外補償”融入評結果，進而將行政風險、執(zhí)法風險變成評估風險。

按《國有土地上房屋征收與補償條例》的做法，將被征收房屋的市場價格交由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)評估機構評估確定，而被征收房屋的價值補償，不得低于該評估結果。且問，不得低于該評估結果是否意味著可以在評估結果的基礎上增加補償呢？是否可以違反等價補償原則呢？話雖漂亮，然而實施起來又是另一回事。國有土地上的房屋征收補償尚且如此，難道集體土地征收補償會有所突破嗎？因此，評估結果即“交易”依據(jù)的可能性極大。

因此，評估結果關系著被征收人的切身利益，評估結果需具備更強說服力，以接受以集體形式出現(xiàn)的被征收人的推敲與審計部門的事后審核。

（三）評估結果具有市場性與政策性

集體土地征收評估，一方面，要體現(xiàn)公平合理，價值對等的原則，評估需要符合經(jīng)濟學基本原理與假設，評估結果具備一定市場性；另一方面，集體土地評估要受補償政策的影響，當政者可能會從社會和諧穩(wěn)定的角度出發(fā)，制定利益傾斜的補償方案，而評估機構則需根據(jù)單個補償方案規(guī)定的原則或方法進行評估，使得評估結果具備政策性。這些政策一般包括當?shù)厣衔环ǖ南嚓P規(guī)定、估價對象合法性認定標準及處理措施、土地增值收益的分配等。由于評估結果的雙重性質(zhì)，估價機構及估價師們?nèi)绾巫龅綑嘭煼置?、?guī)避風險，同時滿足報告的實用性，則須費一翻心思了。

四、評估方法

集體土地補償按年平均產(chǎn)值的倍數(shù)計算，歷來飽受詬病，新的《征地條例》能否帶來新的思路，我們拭目以待?！墩鞯貤l例》將為集體土地征收評枯指明方向。

（一）成本逼近法的提示

成本逼近法是以取得和開發(fā)土地所耗費的各項費用之和為主要依據(jù)，再加上一定的利潤、利息、應繳納的稅金和土地所有權收益來確定土地價格的估價方法。其公式如下：

土地價格=（土地取得費+土地開發(fā)費+稅費+利息+利潤+土地增值收益） ×年期修正系數(shù)

對于國有土地使用權市場價格而言，土地取得方式包括征收集體土地與收回國有土地。對于征收集體土地而言，其土地取得費用為：

土地取得成本=土地補償費+安置補助費+地上附著物和青苗補償費+相關稅費

其中，相關稅費=耕地占用稅+耕地開墾費+新菜地開發(fā)基金+征地管理費

在國有土地使用權市場價值及相關稅費可以求取的情況下，即可求得土地取得成本。

而公式中的，安置補助費、地上附著物和青苗補償費及相關稅費，可按估價對象所在地補償補助標準計算，并在土地取得成本中扣除，即可得土地補償費。

土地增值收益是土地因改變用途或進行土地開發(fā),達到建設用地的某種利用程度而發(fā)生的價值增加,是土地開發(fā)或再開發(fā)后市場價格與成本價格之間的差額。這種差額原本屬于土地所有者。然而，在中國土地所有制二元化的條件下，集體土地所有者并未掌握隨意改變土地用途或對土地增加投資權利，這部分權利掌握在國家或其代表政府手里，這就注定了土地增值收益由集體土地所有者與政府共同分享，至于分享比例，且看《征地條例》如何規(guī)定。

（二）市場比較法

市場比較法依據(jù)替代原理，將待估宗地與市場上近期交易的類似宗地進行比較，通過可比案例交易價格，修正得到侍估宗地市場價格。集體土地評估也適用該方法。

長久以來，由于《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)建設，導致集體土地未能順利進入市場流轉。然而，隨著經(jīng)濟發(fā)展及城市化的進程的推進，大量人口及企業(yè)涌入經(jīng)濟發(fā)達的城鎮(zhèn)，土地需求迅速增長，大量集體土地通過各種方式流入市場，包括宅基地與工業(yè)用地。集體土地入市的浪潮并不是一紙法律可以阻擋的，正如解決洪水泛濫之道是疏導而不是圍堵，部分地方政府順應歷史潮流，適時推出地方法規(guī)，秉承尊重歷史的原則，將部分交易合法化。譬如《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》、深圳“兩規(guī)”等。集體土地入市是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結果，是不可阻擋的歷史潮流，改革開放的先驅城市已先行探索，《征地條例》出臺在即，《土地管理法》修訂草案已基本形成，這一切都意味著集體土地交易市場應該公開合法化，其交易實例是可以在市場比較法中加以運用的。事實上，以民間交易案例比較而得的評結果，更容易被被征收人接受，更具備公平性與說服力。

（三）剩余法

剩余法是在估算開發(fā)完成后不動產(chǎn)正常交易價格的基礎上，扣除正常開發(fā)的建筑物建造費用和有關專業(yè)費、利息、利潤、銷售費用、稅收等費用后，以其價格人余額來確定估價對象土地價格的一種方法。以宅基地價格評估為例，假設在宅基地上建造房屋，在民間市場上，可用于出租或出售，在承認民間交易的基礎上，可測得其收益價格或比準價格，進而測得土地價值。然而，問題并未就此結束，集體土地征收往往不是單宗宅基地進行，而是成片征收，征收完成后用于成片開發(fā)獲得規(guī)模效應，甚至改變原有用途，大大提高土地增值收益。事實上，土地增值收益可以非常高，這也是征收拆遷雙方難以達成一致的關鍵因素。土地增值收益如何分配，影響著評估結果。此外，《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，那么，對于同時擁有多處宅基地的村民，應該如何對待，尺度如何把握，這些都有賴于當?shù)卣邔?。不同政策下將會出現(xiàn)不同的評估結果。這就是上文所提到的，集體土地征收評估結果具有相當?shù)恼咝浴?/span>

五、結語

本文通過介紹集體土地評估的相關背景，提出集體土地評估的瓶頸，揭示集體土地征收評估的特性，進而提出集體土地征收評估可行的方法，為業(yè)界提出新的評估思路。撰文倉促，水平有限，不妥之處，歡迎指正。