摘  要  隨著中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中“深化農(nóng)村土地制度改革”的相關(guān)制度的推行，土地流轉(zhuǎn)成為關(guān)注度極高的話題。各級(jí)政府部門、集體組織、集體土地所有權(quán)人及土地相關(guān)行業(yè)一同將視點(diǎn)聚集于此。廣東土地改革試點(diǎn)一直領(lǐng)先于全國(guó)。本文從評(píng)估的角度對(duì)廣東省流轉(zhuǎn)集體土地的抵押評(píng)估從制度政策、可行性、評(píng)估方法及注意事項(xiàng)等維度展開討論。

關(guān)鍵詞 　集體土地　流轉(zhuǎn)　廣東省　抵押評(píng)估

今年1月20日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，其中第18條：引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。相關(guān)內(nèi)容引起廣泛關(guān)注，在土地評(píng)估行業(yè)也是擊起千層浪。

近年來，土地流轉(zhuǎn)成為關(guān)注度極高的話題。集體土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)政策性很強(qiáng)的新事物。除了國(guó)家頒布的各種政策法規(guī)，各地方也結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況有一些具體的施行辦法。

1廣東省集體土地流轉(zhuǎn)政策推行的相關(guān)歷程

廣東土地改革試點(diǎn)一直領(lǐng)先于全國(guó)。上世紀(jì)80年代即有地方自發(fā)“摸石頭過河”，從零星展開集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)擴(kuò)大到全省推行：早在1992年，廣東南海就試行土地股份制，將集體土地入股合作組織，分享土地非農(nóng)化帶來增值收益。這種不改變土地所有權(quán)性質(zhì)、農(nóng)民集體只靠出租土地參與工業(yè)化的方式，被稱為農(nóng)村工業(yè)化的南海模式。

順德最早被確定為全國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2003年1月1日，廣東首個(gè)《集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）在順德頒布實(shí)施。除宅基地，集體土地使用權(quán)及地上附屬房產(chǎn)所有權(quán)允許以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押形式流轉(zhuǎn)，稱為“順德模式”。

2004年4月21日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，第十條提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！蓖?nbsp;6月22日，佛山市頒布《關(guān)于印發(fā)佛山市試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法的通知》，將“順德模式”在全佛山范圍內(nèi)試行。

2005年6月，廣東省人民政府以“政府令”的形式正式頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，明確提出省內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地可以和國(guó)有土地一樣，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”原則納入土地交易市場(chǎng)，開始在全省范圍內(nèi)推行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

然而這種流轉(zhuǎn)并未呈現(xiàn)預(yù)想的井噴態(tài)勢(shì)。南海國(guó)土部門提供數(shù)據(jù)的顯示，自2005年以來，南海集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)1321宗，面積約450.6公頃。其中超過90%為出租流轉(zhuǎn)，以出讓和抵押進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易不到100宗。再比如廣州，2011年出臺(tái)了規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，其流轉(zhuǎn)方式也以出租和轉(zhuǎn)租為主。

2廣東省現(xiàn)行集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策

廣東省人民政府于2005年6月23日頒布了第100號(hào)人民政府令，發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，該辦法經(jīng)2005年5月17日廣東省人民政府第十屆六十六次常務(wù)會(huì)議通過，自2005年10月1日起施行。

廣東省內(nèi)各市區(qū)縣區(qū)在該政府令的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出臺(tái)了地方政策，為當(dāng)?shù)氐募w土地流轉(zhuǎn)做了更為具體的指引。如佛山市南海區(qū)于2011年9月發(fā)布了“廣東省佛山市南海區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓出租管理辦法》的通知”，并于2013年2月1日出臺(tái)了《南海區(qū)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)及其修正體系》，其中包括集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和基準(zhǔn)租金。其中基準(zhǔn)地價(jià)主要通過網(wǎng)格點(diǎn)基準(zhǔn)地價(jià)圖、區(qū)片基準(zhǔn)地價(jià)圖、級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)圖、集體商業(yè)路線價(jià)表及基準(zhǔn)地價(jià)修正體系的形式予以公布；基準(zhǔn)租金則通過基準(zhǔn)租金表、基準(zhǔn)租金分布圖及基準(zhǔn)租金修正體系的形式予以公布。

3集體土地使用權(quán)抵押評(píng)估

根據(jù)省政府頒布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)包括其使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。該管理辦法中與集體土地使用權(quán)抵押直接相關(guān)的條款達(dá)到六條。從各條款內(nèi)容來看，除了第二十一條“農(nóng)民集體土地所有者抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)的,在申請(qǐng)辦理抵押登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意抵押的書面材料”，該政策對(duì)抵押的流程及各項(xiàng)要求基本與國(guó)有出讓建設(shè)用地使用權(quán)相類似。這就要求我們的土地估價(jià)人員在搜集資料時(shí)必須要求委托方提供這份重要的書面材料，必要時(shí)可以走訪村民代表。

那么在實(shí)際的市場(chǎng)環(huán)境中，兩種性質(zhì)的土地是否真正實(shí)現(xiàn)了“同權(quán)同價(jià)”呢？評(píng)估工作中，我們是否就直接參考國(guó)有出讓建設(shè)用地使用權(quán)的抵押評(píng)估去操作了呢？個(gè)人認(rèn)為，這種操作要結(jié)合土地所在的市場(chǎng)環(huán)境，市場(chǎng)對(duì)集體土地的接受程度等多種因素綜合來看。正如我們的政策也是在“市場(chǎng)”這只看不見的大手的推動(dòng)下應(yīng)運(yùn)而生一樣，不同的市場(chǎng)必將導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)不同的命運(yùn)。

在目前的集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上，還存在著一些問題諸如：

①集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍傾向于短期化。土地流轉(zhuǎn)中，村集體仍盡可能要求縮短租期；

②集體土地抵押融資功能弱。許多項(xiàng)目因?yàn)樗猛恋貫榧w性質(zhì)而難以進(jìn)行抵押融資，目前雖有部分地方性金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體土地上的園區(qū)企業(yè)給與了一些支持，但通常是基于企業(yè)運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間、運(yùn)作情況良好的條件；

③土地使用權(quán)人權(quán)益保障不完善。在集體土地使用權(quán)人權(quán)益保障方面，土地使用權(quán)人在與集體的談判中處于相對(duì)弱勢(shì)的地位；

④集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一有效管理。“辦法”要求集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入統(tǒng)一的平臺(tái)，但企業(yè)租用集體建設(shè)土地，多數(shù)只是通過村集體，很少進(jìn)行統(tǒng)一公開的招拍掛程序；

⑤流轉(zhuǎn)收益高度集中于村集體。集體建設(shè)用地出讓和出租過程中，土地資源管理部門僅收取土地登記費(fèi)等技術(shù)服務(wù)費(fèi)用，土地增值收益全部由集體獲得。處在優(yōu)勢(shì)區(qū)位的村集體，在與政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的談判中，處于強(qiáng)勢(shì)地位。利益驅(qū)動(dòng)下，有些地方甚至出現(xiàn)了趕農(nóng)民“上樓”的現(xiàn)象。

⑥對(duì)政策上細(xì)微差別的理解偏差，使得該類土地上建筑物容易與“小產(chǎn)權(quán)房”劃上等號(hào)而遭冷遇。

綜合以上問題，我們?cè)谠u(píng)估之時(shí)首先要遵循評(píng)估的各項(xiàng)原則，尤其是合法原則；其次需要考慮估價(jià)對(duì)象所在的市場(chǎng)環(huán)境，分析影響其價(jià)格的各項(xiàng)因素，對(duì)價(jià)格的剖析要充分貼合市場(chǎng)；在評(píng)估方法的選擇上，可以依據(jù)估價(jià)對(duì)象宗地的特點(diǎn)選取常用的比較法、剩余法、收益法等方法，但在評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下細(xì)節(jié)：

①市場(chǎng)比較法中，主要的問題在案例的選擇上。由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目前缺乏統(tǒng)一有效的管理，較少進(jìn)行統(tǒng)一公開的招拍掛程序，其市場(chǎng)透明度不高，難以獲取公開市場(chǎng)價(jià)值，故對(duì)可比案例的真實(shí)價(jià)值較難把握。在“同權(quán)同價(jià)”的指導(dǎo)思想下，從理論上講可以選擇同一供需圈國(guó)有出讓建設(shè)用地的成交實(shí)例作為可比案例，但在目前實(shí)際的市場(chǎng)上，撇開其他影響地價(jià)的因素，單就土地性質(zhì)對(duì)地價(jià)的影響而言，兩種性質(zhì)的土地價(jià)值也有一定的差異，而這種差異既難以科學(xué)的量化也難以用經(jīng)驗(yàn)去判斷。所以，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)招拍掛較少或不透明的地區(qū)，不建議使用該方法。

②剩余法評(píng)估該類土地時(shí)，主要的問題在“開發(fā)完成后的房地產(chǎn)價(jià)值”與“開發(fā)利潤(rùn)”。房屋的建筑成本根據(jù)建設(shè)規(guī)模、建筑水平等工程建設(shè)情況按其造價(jià)的市場(chǎng)水平確定，與在什么性質(zhì)的土地上進(jìn)行開發(fā)關(guān)系不大，而專業(yè)費(fèi)用、管理費(fèi)用等相關(guān)費(fèi)用和房屋的建筑成本直接相關(guān)。故此，用剩余法評(píng)估集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值，要把握好地上建筑物開發(fā)完成后的價(jià)值。我們?cè)趯?shí)際評(píng)估的過程中有遇到一些案例，銷售方對(duì)地上建筑物的定價(jià)約為周邊同類型物業(yè)的50%-70%。如果銷售方的行為視作理性的合理的經(jīng)濟(jì)行為，我們又該如何看待“同權(quán)同價(jià)”呢？當(dāng)然，這中間還有一個(gè)開發(fā)利潤(rùn)的問題，除了參照社會(huì)平均利潤(rùn)率，目前的相關(guān)政策中還沒有對(duì)這一方面做出約定，但這也是一個(gè)能夠從市場(chǎng)中得出的數(shù)據(jù)，只要真實(shí)數(shù)據(jù)足夠。

③收益法評(píng)估該類土地，在估價(jià)對(duì)象所在地區(qū)有政府公布的集體建設(shè)用地的租金標(biāo)準(zhǔn)或者該類土地市場(chǎng)上出租情況較多的，可以采用這種方法。比如我們?cè)谠u(píng)估佛山市南海區(qū)的一宗集體建設(shè)用地土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值時(shí)采用了收益法，其中租金就參照了南海區(qū)政府出臺(tái)的《南海區(qū)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)及其修正體系》中的基準(zhǔn)租金及基準(zhǔn)租金修正體系進(jìn)行確定。

在做集體建設(shè)用地的抵押評(píng)估報(bào)告時(shí)，除了在方法上有許多環(huán)節(jié)要加以注意之外，在特殊事項(xiàng)說明里還應(yīng)當(dāng)從政策的角度出發(fā)，結(jié)合目前的集體土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)狀況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示和變現(xiàn)能力分析。比如目前的《土地管理法》中規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，而在《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《佛山市試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》等地方政策法規(guī)中有關(guān)于“可以通過招拍掛出讓集體用地用于商業(yè)項(xiàng)目”、“出讓年期屆滿，土地使用權(quán)由集體土地所有者無償收回，地上建筑物依出讓合同約定處理”等規(guī)定。這種地方政策與基本法同時(shí)存在但意思相悖的情況使風(fēng)險(xiǎn)提示成為必要。再如某些合同中有“土地出讓期滿，甲方將無償收回宗地，乙方投資的地上建筑物及其他附著物無償歸甲方所有”；“出讓期滿，若甲方整體出租或出售地上建筑物，乙方享有優(yōu)先權(quán)”等條款，會(huì)導(dǎo)致估價(jià)對(duì)象開發(fā)完成后地上建筑物的銷售或經(jīng)營(yíng)受到一定的影響，在變現(xiàn)能力分析中也必須進(jìn)行披露。

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