摘要：在《土地管理法》長(zhǎng)期“禁錮”下，集體土地流轉(zhuǎn)制度遲遲未能建立，集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)未賦予合法地位，集體土地估價(jià)成為估價(jià)師案前最猛烈的毒藥。2005年，在改革先驅(qū)城市的引領(lǐng)下，東莞市出臺(tái)《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》〔（2005年9月2日市政府令第80號(hào)發(fā)布，自2005年10月1日起施行）〕，為集體土地估價(jià)提供了更直接有效的思路。

關(guān)鍵詞：集體 建設(shè)用地 評(píng)估

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的集體土地制度表現(xiàn)出異常復(fù)雜性與不穩(wěn)定性，就連《物權(quán)法》也只能對(duì)其進(jìn)行模糊規(guī)定。關(guān)于集體土地制度的內(nèi)容就只能通過(guò)《土地管理法》及各地的管理辦法來(lái)理解了。集體建設(shè)用地，主要分三類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地及村民住宅用地（又稱宅基地）。對(duì)以上三種建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，國(guó)家法律作了嚴(yán)格的限制。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種限制已不符合現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地政府都出臺(tái)了允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定。2005年，東莞市制定了《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱“東府令第80號(hào)”），該辦法的實(shí)施，為加快資金融通、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、盤活存量集體建設(shè)用地，推進(jìn)“三舊”改造提供了法律基礎(chǔ)，也為我們集體建設(shè)用地使用權(quán)評(píng)估提供更為直接的估價(jià)思路。

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)概述

關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，《土地管理法》僅作了簡(jiǎn)要而含蓄的規(guī)定，既不全面，又不具體，僅靠《土地管理法》根本無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)中存在的各種紛雜繁亂不可理喻的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。真正解決了一些問(wèn)題的是其它專項(xiàng)法律和規(guī)定。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地是指經(jīng)審批由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)投資的方式，向從事非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供的集體建設(shè)用地使用權(quán)。其主體通常有兩種類，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)資興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以聯(lián)營(yíng)、土地使用權(quán)入股等方式與其他單位或個(gè)人共同舉辦的企業(yè)。其中，如果共同舉辦的企業(yè)屬于非法人聯(lián)營(yíng)企業(yè)的，土地使用權(quán)仍由集體經(jīng)濟(jì)組織享有。非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資設(shè)立的企業(yè)，不得申請(qǐng)，也不得繼受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押，只可與地上建筑物一同抵押，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，未經(jīng)審批，集體所有權(quán)性質(zhì)與用地條件均不變。換句話說(shuō)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織投資的法人企業(yè)成為繼受單位，集體所有權(quán)性質(zhì)不變，或由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人成為繼受單位，但須將土地使用權(quán)國(guó)有化。此類土地的用途為非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，至于何為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，著實(shí)費(fèi)解。

（二）鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地使用權(quán)

鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地使用權(quán)是指依法審批由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其依法設(shè)立的公益性組織所享有用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部公益事業(yè)的集體土地使用權(quán)。鄉(xiāng)會(huì)公益建設(shè)用地可用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)，包括鄉(xiāng)村行政辦公、文體科衛(wèi)教、鄉(xiāng)村道路、基礎(chǔ)設(shè)施用地。由于鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地的權(quán)能僅有占有權(quán)與使用權(quán)，故在各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，較少人“打其注意”。然而，在筆者的從業(yè)經(jīng)歷中，曾遇某村委將其辦公大樓用于抵押貸款，且房管部門竟為其辦理抵押登記。且不知這是何解？

（三）宅基地使用權(quán)

《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)列為用益物權(quán)的一種，與建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及地役權(quán)等具有同等地位。本文敘述方便，暫按以住的思路，將其放在集體建設(shè)用地使用權(quán)中進(jìn)行討論。

宅基地使用權(quán)是指經(jīng)依法批準(zhǔn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配給其成員用于建造住宅的沒有使用期限的集體土地使用權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定，宅基地的權(quán)能僅為占有與使用。而《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！边@說(shuō)明《土地管理法》默認(rèn)宅基地使用權(quán)權(quán)能還包括有限的收益與處分權(quán)，目的是緩解農(nóng)村住房供需矛盾，減少耕地占用。有了這一飲鴆止渴的規(guī)定，在實(shí)踐中便演變出宅基地與其地上建筑物可用于出租或轉(zhuǎn)讓予本村村民的認(rèn)識(shí)及傳統(tǒng)。如今，此傳統(tǒng)在東莞將發(fā)揚(yáng)光大，繼受人由原來(lái)的本村村民又?jǐn)U大為本市戶籍居（村）民。此外，《土地管理法》及其它相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積受一定的限制，閑置、坍塌兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，應(yīng)由集體無(wú)償收回。然而，這些規(guī)定如今都成了擺設(shè)。

目前東莞市的宅基地的現(xiàn)狀是，一戶村民可以購(gòu)買多處宅基地，面積是否超標(biāo)只有在辦證時(shí)才有人在乎。宅基地及其地上建筑物可用于抵押、轉(zhuǎn)讓，空置多年的宅基地既不允許新建住宅，又不收歸集體，可謂亂象百出，造成這些現(xiàn)象的原因，是執(zhí)法不嚴(yán)，還是民不守法，或是法不合時(shí)？

二、《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》的突破性規(guī)定

（一）流轉(zhuǎn)的形式與前提

流轉(zhuǎn)的形式包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租及抵押等。

流轉(zhuǎn)的前提是符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，權(quán)屬合法、界址清楚、未被司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)限制權(quán)利。

（二）土地的用途及最高年限

集體經(jīng)濟(jì)組織可以土地所有者的身份，由其村委會(huì)作為行使所有者的代表，將集體土地讓予土地使用者，并向土地使用者收取地價(jià)款。土地用途包括工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服用地、公共建筑用地、交通運(yùn)輸用地、綜合用地及其它用地。出讓最高年限與國(guó)有土地使用權(quán)相同。

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，最大程度學(xué)習(xí)了國(guó)有土地的法律體系，唯獨(dú)有一點(diǎn)明令禁止，即通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，不得用于商品住宅開發(fā)。用于商品住宅開發(fā)的，必先依法征為國(guó)有，這一規(guī)定也表明了政府在任何地方都絕不為小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的決心。

“東府令第80號(hào)”第七條規(guī)定，村民住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)，因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地上建筑物的、其他附著物而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的除外。即，單獨(dú)宅基地不得以任何形式流轉(zhuǎn)，但可與地上建筑物一同流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)完善出讓手續(xù)，出讓年限為七十年。這一規(guī)定，為我們?cè)u(píng)估私宅抵押價(jià)格時(shí)，提供發(fā)力的“支點(diǎn)”。

（三）流轉(zhuǎn)管理

“東府令第80號(hào)”第十二條規(guī)定，市國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督。規(guī)劃、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、審計(jì)等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合流轉(zhuǎn)管理工作。此外，“東府令第80號(hào)”第十七條規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)不實(shí)行公開交易，市國(guó)土資源部門不得為其辦理產(chǎn)權(quán)變更登記與他項(xiàng)權(quán)利登記手續(xù)。

（四）土地增值收益

“東府令第80號(hào)”第三十八條規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，參照有國(guó)有土地增值稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，向市人民政府繳納有關(guān)土地增值收益。

土地增值收益的征收是否合理？從規(guī)定中看出，土地增值收益征收的對(duì)象是土地增值部分。筆者認(rèn)為，土地的增值是主要由于市政府的對(duì)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的投入引致的，所以增值收益歸政府所有。這種做法合情合理。同時(shí)也提醒我們，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的開發(fā)成本，僅限于宗地內(nèi)，而宗地外的開發(fā)成本，一般由市政工程完成，這在采用成本逼近法時(shí)需特別注意。

三、“東府令第80號(hào)”對(duì)評(píng)估方法的影響

（一）市場(chǎng)比較法

以往的法律法規(guī)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易是禁止或限制的，這種長(zhǎng)期的抑制，阻礙了集體土地市場(chǎng)的形成。因此，在估價(jià)時(shí)無(wú)法采用市場(chǎng)比較法進(jìn)行。如今，隨著“東府令第80號(hào)”的頒布，情況發(fā)生了天翻地覆的變化，不但各種用途的集體建設(shè)用地可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓及抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，且當(dāng)局還要求這些交易必須公開，不進(jìn)行公開交易的不得辦理產(chǎn)權(quán)變更登記和他項(xiàng)權(quán)利登記手續(xù)。這就使得市場(chǎng)比較法評(píng)估地價(jià)成為可能。

然而，市場(chǎng)比較法的運(yùn)用并非一帆風(fēng)順。東莞市國(guó)土資源局對(duì)這些交易公開程度似乎不夠重視。國(guó)有土地使用權(quán)的交易，不管是一級(jí)市場(chǎng)還是二級(jí)市場(chǎng)，不管是交易預(yù)告還是交易結(jié)果公告，都是那么的公開透明，數(shù)據(jù)易得。而集體建設(shè)用地的交易，只能在比較隱蔽的地方看到兩三年前的掛牌公告，交易結(jié)果一無(wú)所知。當(dāng)中緣由令人尋味?！皷|府令第80號(hào)”實(shí)施已十年，按常理應(yīng)該形成了大量的交易數(shù)據(jù)，市場(chǎng)也應(yīng)變得成熟了。而現(xiàn)實(shí)中，這一市場(chǎng)仍然十分神秘。

（二）收益法

“東府令第80號(hào)”規(guī)定了各種用途的土地出讓最高年限，出讓或轉(zhuǎn)讓時(shí)均進(jìn)行公開交易，簽訂合同，約定的具體土地使用年限。這就解決了收益法中收益年限的問(wèn)題。此外，由于土地使用者真正關(guān)注的是土地產(chǎn)生的效益，而不是土地使用權(quán)性質(zhì)或來(lái)源。所以，其它參數(shù)及操作方法，與評(píng)估國(guó)有土地使用權(quán)的方法類似。收益法在這一領(lǐng)域大有可為。

（三）成本法

評(píng)估國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，我們常用的成本法公式是：

國(guó)有土地使用權(quán)成本價(jià)格=土地取得費(fèi)用+土地開發(fā)費(fèi)用+相關(guān)稅費(fèi)+利息+利潤(rùn)+土地增值收益。

那么集體土地使用權(quán)價(jià)格的成本法公式也是如此嗎？未必。

1、土地取得費(fèi)用。上述公式中，在通過(guò)征地方式取得土地的情形下，土地取得費(fèi)用應(yīng)當(dāng)包括征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。這些費(fèi)用，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，是取得土地的顯性成本。而集體自己“征”自己的土地也需支付這些費(fèi)用，只是表現(xiàn)形式不同而已。當(dāng)集體自行經(jīng)營(yíng)這塊土地時(shí)，上述費(fèi)用就以隱性成本的形式出現(xiàn)，當(dāng)集體讓渡這塊土地時(shí)，上述費(fèi)用便以顯性成本的形式出現(xiàn)，所以，不管是國(guó)有還是集體，這兩者的土地取得成本是等值的。

2、相關(guān)稅費(fèi)。耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、新菜地開發(fā)基金、征地管理費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的征收，不管是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，還是集體建設(shè)用地使用權(quán)，都不可避免。因此，這部分也是等值的。

3、土地開發(fā)費(fèi)用。集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有為土地的一級(jí)開發(fā)付出成本，因此，土地開發(fā)費(fèi)用僅限地宗地內(nèi)的開發(fā)費(fèi)用。

4、土地增值收益。土地增值收益是指由于土地用地條件的改變或由于追加投資而產(chǎn)生的價(jià)值增加額。集體建設(shè)用地使用權(quán)的用地條件，必須符合土地利用總體規(guī)劃，由規(guī)劃局批準(zhǔn)。集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有改變用地條件的可能，所以用地條件帶來(lái)的土地增值收益為0。另外，集體建設(shè)用地出讓以前，并未對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)投資，因此，追加投資所帶來(lái)的土地增值收益也為0。當(dāng)然，受讓人追加投資使土地發(fā)生增值的，出讓年限屆滿，這部分增值歸集體所有，因?yàn)榧?jí)差地租Ⅱ歸土地所有者，這時(shí)公式還應(yīng)加入土地開發(fā)成本。

因此，集體建設(shè)用地土地使用權(quán)成本價(jià)格=土地取得成本+相關(guān)稅費(fèi)+宗地內(nèi)開發(fā)費(fèi)用+利息+利潤(rùn)。

四、總結(jié)

集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)是一個(gè)長(zhǎng)期受壓抑與扭曲的市場(chǎng)，以往對(duì)其采用先求“國(guó)有”再求“集體”的思路，而“國(guó)有”到“集體”的“距離”到底有多遠(yuǎn)，仁者見仁，智者見智。本文從“東府令第80號(hào)”出發(fā)，分析東莞集體建設(shè)用地使用權(quán)利用及管理現(xiàn)狀，探索從“集體”到“集體”的評(píng)估思路。