摘要：自建國以來，城鎮(zhèn)住房制度幾經(jīng)變革，以1978年改革開放為分界線，在此之前我國實行在計劃經(jīng)濟體制下單一的以配給制為主的住房制度，而改革開放后，我國開始進入以市場經(jīng)濟體制方向發(fā)展的以市場化為主的住房制度的轉(zhuǎn)制新時期，隨著改革開放的不斷深入、社會及經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化、住房市場化進程的加快，中低收入家庭的住房問題逐漸浮出，因此針對中低收入家庭的住房保障政策及制度的必要性便愈發(fā)顯著，住房保障制度體系的建立也應(yīng)運而生。但是，就目前來說，我國的住房保障制度體系還是存在有一定問題。

關(guān)鍵詞：住房保障  完善  法律

一個能夠?qū)崿F(xiàn)“居者有其屋”的社會一定是一個穩(wěn)定的社會，不僅在于住房本身作為人類的生存需要，在當(dāng)前市場經(jīng)濟體制下，住房不單具有商品屬性，還有財產(chǎn)屬性、社會屬性和政治屬性，住房問題是衡量一個社會生活水平和社會保障狀況的重要標(biāo)志，也是社會普遍關(guān)心的問題，住房問題關(guān)系到一個社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的健康發(fā)展，也是維護社會穩(wěn)定、促進社會全面發(fā)展的重要前提。

一、我國住房保障制度發(fā)展歷程

（一）計劃經(jīng)濟體制下的單一住房供給與福利分房（改革開放前）

這一時期我國處于計劃經(jīng)濟體制下，城鎮(zhèn)住房的建設(shè)和供給帶有明顯的計劃性和福利性，住房建設(shè)計劃由國家統(tǒng)一下達，然后再由具體單位組織建設(shè)，向城鎮(zhèn)職工提供低租金的住房。由此一定程度上改善了廣大城鎮(zhèn)職工的居住條件，對于維護社會穩(wěn)定及推進國家建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

（二）改革開放與住房市場化改革的探索（1978—1998年）

改革開放后，為解決當(dāng)時住房嚴(yán)重短缺問題，國家開始積極推動以住房商品化、社會化為目標(biāo)的制度改革，同時也開始了對建立新的住房供應(yīng)體系的探索，住房制度由以前的福利分房向市場化改革，住房由先前的國家計劃統(tǒng)一提供轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、集體、個人合理負擔(dān)，并且在1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中首次明確提出了要建立以中低收入家庭為對象具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系。

（三）住房市場化改革的深化與房地產(chǎn)市場的發(fā)展（1998—2007年）

1998年，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》明確地提出了停止住房實物分配、實行住房分配貨幣化，其中指出，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”，試圖建立“以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”。2003年，《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》要求“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”，體現(xiàn)出了住房保障供給導(dǎo)向上的改變；在2007年的發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中則指出，“全國廉租住房制度保障范圍要由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭”、“經(jīng)濟適用住房供應(yīng)對象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對象銜接”等，在這一時期中隨著市場化改革的不斷深化，出現(xiàn)了一些地方政府因追求房地產(chǎn)在市場化下所帶來的巨大經(jīng)濟利益而沒有在住房社會保障上發(fā)揮應(yīng)有政府職能作用的現(xiàn)象，雖說城鎮(zhèn)居民的住房條件得到了相對明顯的改善, 但是不同收入水平的住房條件的差異也在逐漸拉大。

（四）政策調(diào)控與強化職能（2008年至今）

為了解決高房價下低收入家庭的住房困難問題，國家從2008年開始大力推行保障性安居工程建設(shè)，各地區(qū)、各部門也制定了相應(yīng)的保障房建設(shè)等支持政策，并在2010年前后明確提出了針對“城市中等偏下收入住房困難家庭”的公共租賃住房類型。在國家“十二五”規(guī)劃綱要中，首次明確提出了“保障性住房覆蓋面達到20%”的目標(biāo)，并以公租房和廉租房為主，將住房保障的供給對象覆蓋到低收入和中等偏下收入住房家庭。據(jù)統(tǒng)計，2013—2016年，我國共建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房、棚戶區(qū)改造住房和公租房2485萬套。住房保障成為公共服務(wù)的重要組成部分，政府也相應(yīng)強化了在住房保障上的職責(zé)，保障對象不僅在收入階層的限制上有所擴大，在戶籍身份的限制上也明確放寬。

二、我國住房保障制度存在的主要問題

（一）保障對象存在偏差，保障覆蓋范圍不全

我國的城鎮(zhèn)住房保障制度體系的準(zhǔn)入截至目前基本都只限于本地戶籍人員而排斥非本地戶籍人員。但是，隨著國家經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和城市化的快速推進，大量外來務(wù)工人員進入城市，比起本地戶籍人員，他們的收入普遍更低，居住條件更差，他們的住房問題也亟待解決，更應(yīng)得到住房保障。2010年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》發(fā)布，意見指出：促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。隨后發(fā)布的《城鎮(zhèn)住房保障條例》、《公共租賃住房管理辦法》等法規(guī)也已將“穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員”列為保障對象。然而真正要具體落實政策，實施起來往往事與愿違，比如一些城市對于非本地戶籍人員的住房保障準(zhǔn)入會有對申請人員的學(xué)歷、職稱等情況作出要求，這很明顯就是面對高素質(zhì)人才的，許多中低層次的非戶籍人員實際上很難真正享有到與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的保障權(quán)利。其次，因為目前我國很多地方住房保障的收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)刈》肯M支付能力存在一定脫節(jié)，部分中低收入家庭既無力購買商品房也不符合住房保障條件，從而產(chǎn)生所謂了“夾心層”群體的出現(xiàn)，這些群體就這樣置身于市場和政府保障之間的空白地帶，而未能被納入住房保障。

（二）制度體系缺乏足夠的法律保障

由于我國建立住房保障制度體系的時間不長，缺乏統(tǒng)一的、高層次的立法，使住房保障制度體系缺乏有足夠有力的法律依據(jù)和支持，長期以來, 我國在住房保障領(lǐng)域上的相關(guān)規(guī)定主要以政府文件或政策形式出臺，而不是更具權(quán)威性的法律法規(guī)。近年來，在政府發(fā)布的一系列規(guī)范條例指導(dǎo)下，住房保障工作當(dāng)然也取得了不小的成就，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,依靠政策性規(guī)范文件來應(yīng)對未來住房保障工作中出現(xiàn)的新情況將難以為繼，政策性規(guī)范條例相較于法律層次低，而具有權(quán)威性和約束性的法律在對所涉及的各方主體都能產(chǎn)生更強的強制性作用，能夠在住房保障上也更加突出“政府責(zé)任”，約束地方政府，防范工作懈怠、瀆職腐敗等情況出現(xiàn)，完善國家層面住房保障頂層設(shè)計和基本制度框架，同時為規(guī)范住房保障的準(zhǔn)入和退出機制提供法律依據(jù)，確保住房保障各項舉措能夠得到有效貫徹落實，做到有法可依，有法必依，違法必究。

（三）住房保障建設(shè)明顯滯后于住房市場發(fā)展

與住房市場化進程相比，住房保障制度建設(shè)相對滯后，除制度體系本身的尚未完善外，還存在著政策執(zhí)行不到位，缺乏系統(tǒng)、有效的管理，政府在住房保障上投入不足等問題，導(dǎo)致了保障性住房建設(shè)進度緩慢。

三、國外住房制度的啟示與借鑒

不同國家的住房供給與保障制度的具體內(nèi)容雖不完全相同，但其中也有許多相似之處，世界上無論是實行何種經(jīng)濟體制的國家，政府對于住房問題都會給予足夠的重視。

美國在住房保障方面最具特色的就是各項措施通過立法保障其落實與實施，二戰(zhàn)后，美國先后通過了《住宅法》（1949年）、《城市重建法》（1954年）、《國民住宅法》（1961年）、《住房與城市發(fā)展法》（1968年）等，這些法律對住房保障中包括擴大房屋抵押貸款保險、提供較低租金公房、提供低息貸款建房、提供房租補貼和幫助低收入者家庭獲得房屋所有權(quán)等方面作了明確規(guī)定,為住房供給與保障制度提供了重要的法律依據(jù)。日本1951年頒布實施《公營住宅法》， 該法秉持“以低廉房租向住房困難的低收入者提供住宅”的宗旨，自1951年制定實施以來，迄今已歷經(jīng)22次修訂，它在緩解低收入家庭住房困難方面發(fā)揮著不可忽視的獨特作用，而所謂“公營住宅”，就是由日本各級政府建造并管理的向低收入者出租的住宅，也就是我國的“廉租房”。可見世界上一些發(fā)達國家，首先在住房保障方面就形成了較為完善的法律體系，也會根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟社會環(huán)境不斷調(diào)整修訂法律內(nèi)容，同時建立起比較嚴(yán)格、規(guī)范的住房法律實施體系。發(fā)達國家在住房政策與制度方面的經(jīng)驗已經(jīng)表明，住房政策的有效落實和實施離不開有法可依、有法必依、違法必究。

近年來，我國住房保障制度工作取得了較好的成就，但仍然存在不少問題亟待解決，住房保障制度體系的完善仍任重道遠，黨的十九大報告提出的“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的這段表述，對推動我國城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系改革具有很大的示范作用，也將成為未來長時期內(nèi)我國住房政策的根本性指導(dǎo)思想以及住房供應(yīng)體系完善優(yōu)化的重要方向。