產(chǎn)品研發(fā)及顧問 馮小東

現(xiàn)階段，在高速城市化背景下，高度城市化地區(qū)土地資源過度消耗，城市發(fā)展中土地有效供給難以為繼的困境越來越突出。而高度城市化地區(qū)在快速城市化和經(jīng)濟(jì)快速粗放式發(fā)展的過程中，土地資源利用缺乏有效約束和科學(xué)管制，造成了土地利用效率低，可建設(shè)用地零散，成片用地少，配套不足；此外，在快速城市化過程中，土地轉(zhuǎn)移存在各種歷史遺留問題，造成土地難以形成有效供給，給城市發(fā)展帶來困難。

為滿足城市建設(shè)和規(guī)劃實(shí)施，目前政府通過土地整備，運(yùn)營(yíng)征轉(zhuǎn)、收回、收購、置換、城市更新等多種手段，對(duì)一定地域分散、閑置、低效的土地進(jìn)行的提前清理和準(zhǔn)備。以行政實(shí)施為主，由政府實(shí)施，參照公共設(shè)施拆遷模式，但土地整備在提高土地利用效率，整合和提升土地價(jià)值的效果，實(shí)質(zhì)是土地二次開發(fā)或土地運(yùn)營(yíng)，因此存在一定的商業(yè)性質(zhì)。在實(shí)施過程中介于各種政策制約和行政力約束，導(dǎo)致土地整備效率較低，被征收人利益保障較弱。因此，在政府主導(dǎo)下，創(chuàng)新土地整備運(yùn)作方式，通過建立市場(chǎng)化土地整備運(yùn)營(yíng)模式，創(chuàng)新安置模式，多渠道、多方式解決土地整備范圍內(nèi)安置問題，實(shí)現(xiàn)和諧整備，多方共贏，是當(dāng)前土地整備工作需著重探討的問題。

一、土地整備運(yùn)營(yíng)模式

土地整備涉及房屋拆遷、物業(yè)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、政府部門協(xié)調(diào)等眾多問題。在土地整備過程中，建立以政府為主導(dǎo)，城投公司運(yùn)營(yíng)的運(yùn)營(yíng)模式，由政府協(xié)調(diào)各方關(guān)系，投資公司進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)和安置區(qū)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，能充分發(fā)揮行政與市場(chǎng)互動(dòng)，提高土地整備效率。

此外，土地整備安置補(bǔ)償資金消耗量大，應(yīng)充分考慮利用社會(huì)資金進(jìn)入土地整備實(shí)施，在操作方式上積極嘗試市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，成立以區(qū)城投公司為土地整備運(yùn)營(yíng)主體，推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，以保障被安置人利益、土地產(chǎn)出率為目標(biāo)。

二、土地整備運(yùn)營(yíng)實(shí)施原則

安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般化

土地整備范圍內(nèi)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不突破周邊同類項(xiàng)目安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以避免影響周邊土地整備項(xiàng)目的實(shí)施。

保障原集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

制定安置補(bǔ)償方案和研究建設(shè)模式時(shí)充分考慮集體經(jīng)濟(jì)組織利益保障，注重集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，充分考慮共同發(fā)展，共享城市、區(qū)域價(jià)值提升。

安置物業(yè)等收益

創(chuàng)新安置補(bǔ)償模式和方式時(shí)充分保障被安置人的利益，不同補(bǔ)償安置方式中，被安置人的利益對(duì)等。

集中安置，綜合規(guī)劃

對(duì)土地整備范圍內(nèi)安置集中進(jìn)行，科學(xué)規(guī)劃，結(jié)合安置區(qū)周邊房地產(chǎn)市場(chǎng)情況，綜合考慮安置區(qū)物業(yè)配比，保證安置物業(yè)價(jià)值最大化。同時(shí)，考慮多項(xiàng)目綜合安置，在安置區(qū)選擇上要靈活，考慮片區(qū)發(fā)展，在片區(qū)范圍內(nèi)選址，以最大促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。

自主、公平

制定多渠道、多樣式安置補(bǔ)償方案，在安置補(bǔ)償方式的選擇上積極引導(dǎo)，完全尊重被安置人的選擇和訴求。在安置過程中，充分考慮被安置人之間的公平公正。

三、安置補(bǔ)償模式

1、原權(quán)利人自行安置

政府為促進(jìn)城市功能升級(jí)，提升區(qū)域城市價(jià)值對(duì)土地利用效率較低，不適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域?qū)嵤┩恋卣麄?。因此，土地整備?xiàng)目實(shí)施對(duì)片區(qū)土地價(jià)值提升具有極大推動(dòng)作用，在進(jìn)行原權(quán)利人安置補(bǔ)償時(shí)本著保障原集體經(jīng)濟(jì)組織持續(xù)發(fā)展的原則，應(yīng)充分考慮土地增值效應(yīng)，鼓勵(lì)原集體經(jīng)濟(jì)組織按照片區(qū)土地整備方案實(shí)施自我整備，以土地資本入股或自我開發(fā)等方式參與土地整備運(yùn)營(yíng)。

土地資本入股模式：按照現(xiàn)行補(bǔ)償方案對(duì)原權(quán)利人進(jìn)行安置補(bǔ)償，安置用地作為土地整備用地的一部分共同參與整備用地運(yùn)營(yíng)，特別是集體經(jīng)濟(jì)組織用地。

原權(quán)利人自開發(fā)模式：政府編制土地整備范圍用地運(yùn)營(yíng)方案，和土地整備范圍用地專項(xiàng)規(guī)劃，原權(quán)利人按照整備用地落地項(xiàng)目情況，積極配合項(xiàng)目整體建設(shè)，保留土地收益權(quán)。

2、政府市場(chǎng)運(yùn)作安置區(qū)建設(shè)模式

按照現(xiàn)行土地整備補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置補(bǔ)償。安置區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)以政府為主導(dǎo)，城投公司為主體，多渠道、多方式解決安置房來源，綜合利用城市規(guī)劃等手段，平衡各方利益，保障被安置人可持續(xù)發(fā)展。

四、安置區(qū)建設(shè)方案

1、安置區(qū)建設(shè)主體確定

安置區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)以政府為主導(dǎo)，城投公司為主體運(yùn)作。資金來源包括財(cái)政土地整備資金和社會(huì)資金。

2、安置區(qū)建設(shè)方案

以促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集為目標(biāo)，多方式、多渠道建設(shè)安置區(qū)。

（1）優(yōu)先原地安置

土地整備發(fā)展大產(chǎn)業(yè)、大項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)配套必不可少。在落實(shí)安置區(qū)建設(shè)時(shí)應(yīng)充分考慮本項(xiàng)目配套需求和區(qū)域內(nèi)配套發(fā)展情況，優(yōu)先以本片區(qū)配套建設(shè)落實(shí)土地整備安置。

安置區(qū)建設(shè)需結(jié)合片區(qū)市場(chǎng)情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，優(yōu)化配套安置區(qū)建設(shè)規(guī)模，充分考慮配套安置物業(yè)良好市場(chǎng)發(fā)展前景，保障物業(yè)價(jià)值。

（2）多方式落實(shí)安置區(qū)

土地整備安置補(bǔ)償應(yīng)拓寬安置渠道，可打破原地安置，統(tǒng)一安置的慣例。根據(jù)被安置人訴求，可通過土地置換，社會(huì)存量房屋收購等方式，多渠道取得安置用地和安置房屋。

（3）多渠道建設(shè)安置房

充分利用區(qū)域范圍內(nèi)城市更新項(xiàng)目，特別是工業(yè)區(qū)升級(jí)改造項(xiàng)目，結(jié)合房地產(chǎn)市場(chǎng)情況，通過調(diào)整容積率或土地利用性質(zhì)，提高商業(yè)性物業(yè)配建規(guī)模或比例，落實(shí)土地整備安置用房，同時(shí)達(dá)到均衡各方利益。

（4）多項(xiàng)目聯(lián)合安置

結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)多個(gè)土地整備項(xiàng)目的安置區(qū)綜合考慮，集中安置，以安置區(qū)建設(shè)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集和消費(fèi)聚集，打造新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

五、安置區(qū)選址與規(guī)劃

1、安置區(qū)選址

安置區(qū)選址以產(chǎn)業(yè)聚集、消費(fèi)聚集為原則，充分考慮產(chǎn)業(yè)需求、房地產(chǎn)市場(chǎng)需求情況，在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的同時(shí)，保障安置物業(yè)價(jià)值。

（1）土地整備范圍內(nèi)安置區(qū)選址

土地整備范圍內(nèi)選址，建議綜合考慮土地整備模式（包括拆除重建、綜合整治等方式的綜合運(yùn)用），項(xiàng)目資源分布情況（包括自然資源、交通條件），片區(qū)發(fā)展配套需求等情況，根據(jù)安置區(qū)建設(shè)規(guī)模，優(yōu)先考慮對(duì)現(xiàn)有物業(yè)改變用途，綜合整治再利用的可能性，有機(jī)開發(fā)、合理選址。

（2）異地安置區(qū)選址

異地建設(shè)安置區(qū)的，須結(jié)合區(qū)域城市功能現(xiàn)狀及規(guī)劃，配合區(qū)域近期建設(shè)，以產(chǎn)業(yè)聚集和消費(fèi)聚集為原則，在成熟地區(qū)或擬打造產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域落實(shí)安置用地。此外，建議充分考慮多個(gè)土地整備項(xiàng)目聯(lián)合安置的可能性，在發(fā)展以出租或商業(yè)為主的區(qū)域落實(shí)安置，既保證整備土地發(fā)展的需求，有滿足安置物業(yè)保值增值的要求。

為保障集體經(jīng)濟(jì)組織可持續(xù)發(fā)展，建議著重考慮商業(yè)物業(yè)（包括辦公、商業(yè)、商務(wù)公寓）需求大，發(fā)展前景良好的區(qū)域。

（3）城市更新配套安置區(qū)選址

舊居住區(qū)城市更新項(xiàng)目自身原權(quán)利人的安置補(bǔ)償成本較高，項(xiàng)目開發(fā)利潤(rùn)較單薄，開發(fā)商為追求利潤(rùn)最大化，項(xiàng)目容積率往往較高，因此規(guī)劃調(diào)整的操作空間有限。但對(duì)于工業(yè)區(qū)升級(jí)改造項(xiàng)目因原有物業(yè)補(bǔ)償成本較低，而城中村改造項(xiàng)目地價(jià)優(yōu)惠相對(duì)更高，因此改造利潤(rùn)較大，規(guī)劃調(diào)整空間較大，因此，土地整備安置區(qū)選址可結(jié)合有市場(chǎng)條件的成熟區(qū)域推進(jìn)工業(yè)區(qū)改造或城中村改造進(jìn)行。

2、安置區(qū)規(guī)劃

土地整備安置區(qū)建設(shè)應(yīng)視同市場(chǎng)化的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目對(duì)待，使被安置人物業(yè)價(jià)值或收益最大化，因此，在安置區(qū)規(guī)劃上除充分考慮被安置人的物業(yè)需求，還應(yīng)充分考慮市場(chǎng)化需求，根據(jù)區(qū)域?qū)Π仓庙?xiàng)目物業(yè)功能需求情況確定安置物業(yè)功能配比。

（1）安置區(qū)功能布局

符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，優(yōu)化功能布局。考慮到安置規(guī)模較大、安置房類型多樣，在符合政府產(chǎn)業(yè)功能布局規(guī)劃的前提下，建議按各類安置物業(yè)按一定的集中度進(jìn)行安置。

（2）適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模

在現(xiàn)有的安置規(guī)模的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大安置區(qū)規(guī)模，為平湖后續(xù)其他土地整備項(xiàng)目的提供支持，變被動(dòng)為主動(dòng)，推動(dòng)土地整備工作。

六、土地整備運(yùn)營(yíng)動(dòng)因分析

1、降低土地整備資金需求

多種模式安置補(bǔ)償，將安置補(bǔ)償與整備用地發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一，既達(dá)到被安置人可持續(xù)發(fā)展的目的，又達(dá)到降低土地整備資金的消耗。

此外，將城市更新項(xiàng)目結(jié)合土地整備安置，通過科學(xué)合理的規(guī)劃調(diào)整和優(yōu)惠政策，在各方利益均衡的情況下，可將社會(huì)資金引入土地整備，降低土地整備資金壓力。

2、更大程度節(jié)地

利用各種安置模式，通過資本運(yùn)作、規(guī)劃調(diào)整、優(yōu)惠政策等手段，將安置用地消耗合理整合和置換，使得整備出更多可利用發(fā)展用地，有利于提高土地利用的規(guī)模效益。

3、多方利益均衡

以節(jié)地、節(jié)約資本、整合用地為目的，多渠道、多形式落實(shí)安置補(bǔ)償，利用收益對(duì)等，實(shí)現(xiàn)多方利益均衡。通過土地資本入股或自我開發(fā)，被安置人獲得可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)；通過規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整保證社會(huì)資本效益的同時(shí)，最大化被安置人利益；

4、比城市更新更優(yōu)

（1）更有保障

在此模式下，被安置人可以先獲得貨幣補(bǔ)償，且在政府主導(dǎo)下安置房建設(shè)更有保障，不用擔(dān)心出現(xiàn)爛尾；在單純的城市更新項(xiàng)目中，開發(fā)商主導(dǎo)安置房建設(shè)受眾多因素影響，安置房的建設(shè)進(jìn)度、是否爛尾無保證，因此由政府協(xié)調(diào)開發(fā)商建設(shè)安置房更有行政保障。

（2）被安置人選擇方式更多

土地整備安置模式多樣化，方式更靈活，被安置人選擇更多，物業(yè)價(jià)值保障更強(qiáng)。而純粹的城市更新項(xiàng)目安置補(bǔ)償模式單一，被安置人只能選擇貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式，且安置房房源相對(duì)固定。因此，土地整備安置區(qū)建設(shè)被安置人選擇方式更多。

（3）安置物業(yè)類型多樣化

可供被安置人選擇的安置房類型多樣，可滿足不同類型被安置人的需求，而且安置物業(yè)可充分共享產(chǎn)業(yè)聚集帶來的城市升值效應(yīng)，更大限度的提升物業(yè)價(jià)值或收益。而城市更新模式下，返還物業(yè)須符合整體項(xiàng)目規(guī)化物業(yè)功能范圍內(nèi)，物業(yè)類型的確定需同開發(fā)商反復(fù)協(xié)商，物業(yè)價(jià)值依賴于城市更新項(xiàng)目對(duì)片區(qū)價(jià)值的影響，價(jià)值提升有限。因此，土地整備方式下的安置物業(yè)類型選擇多樣化，物業(yè)價(jià)值提升空間更大。