產品研發(fā)及顧問 馮小東

現(xiàn)階段，在高速城市化背景下，高度城市化地區(qū)土地資源過度消耗，城市發(fā)展中土地有效供給難以為繼的困境越來越突出。而高度城市化地區(qū)在快速城市化和經濟快速粗放式發(fā)展的過程中，土地資源利用缺乏有效約束和科學管制，造成了土地利用效率低，可建設用地零散，成片用地少，配套不足；此外，在快速城市化過程中，土地轉移存在各種歷史遺留問題，造成土地難以形成有效供給，給城市發(fā)展帶來困難。

為滿足城市建設和規(guī)劃實施，目前政府通過土地整備，運營征轉、收回、收購、置換、城市更新等多種手段，對一定地域分散、閑置、低效的土地進行的提前清理和準備。以行政實施為主，由政府實施，參照公共設施拆遷模式，但土地整備在提高土地利用效率，整合和提升土地價值的效果，實質是土地二次開發(fā)或土地運營，因此存在一定的商業(yè)性質。在實施過程中介于各種政策制約和行政力約束，導致土地整備效率較低，被征收人利益保障較弱。因此，在政府主導下，創(chuàng)新土地整備運作方式，通過建立市場化土地整備運營模式，創(chuàng)新安置模式，多渠道、多方式解決土地整備范圍內安置問題，實現(xiàn)和諧整備，多方共贏，是當前土地整備工作需著重探討的問題。

一、土地整備運營模式

土地整備涉及房屋拆遷、物業(yè)產權變動、政府部門協(xié)調等眾多問題。在土地整備過程中，建立以政府為主導，城投公司運營的運營模式，由政府協(xié)調各方關系，投資公司進行資本運營和安置區(qū)建設與運營，能充分發(fā)揮行政與市場互動，提高土地整備效率。

此外，土地整備安置補償資金消耗量大，應充分考慮利用社會資金進入土地整備實施，在操作方式上積極嘗試市場化運營，成立以區(qū)城投公司為土地整備運營主體，推進市場化運作，以保障被安置人利益、土地產出率為目標。

二、土地整備運營實施原則

安置補償標準一般化

土地整備范圍內安置補償標準不突破周邊同類項目安置補償標準，以避免影響周邊土地整備項目的實施。

保障原集體經濟組織長遠發(fā)展

制定安置補償方案和研究建設模式時充分考慮集體經濟組織利益保障，注重集體經濟長遠發(fā)展，經濟的可持續(xù)發(fā)展，充分考慮共同發(fā)展，共享城市、區(qū)域價值提升。

安置物業(yè)等收益

創(chuàng)新安置補償模式和方式時充分保障被安置人的利益，不同補償安置方式中，被安置人的利益對等。

集中安置，綜合規(guī)劃

對土地整備范圍內安置集中進行，科學規(guī)劃，結合安置區(qū)周邊房地產市場情況，綜合考慮安置區(qū)物業(yè)配比，保證安置物業(yè)價值最大化。同時，考慮多項目綜合安置，在安置區(qū)選擇上要靈活，考慮片區(qū)發(fā)展，在片區(qū)范圍內選址，以最大促進區(qū)域發(fā)展。

自主、公平

制定多渠道、多樣式安置補償方案，在安置補償方式的選擇上積極引導，完全尊重被安置人的選擇和訴求。在安置過程中，充分考慮被安置人之間的公平公正。

三、安置補償模式

1、原權利人自行安置

政府為促進城市功能升級，提升區(qū)域城市價值對土地利用效率較低，不適合當前經濟發(fā)展的區(qū)域實施土地整備。因此，土地整備項目實施對片區(qū)土地價值提升具有極大推動作用，在進行原權利人安置補償時本著保障原集體經濟組織持續(xù)發(fā)展的原則，應充分考慮土地增值效應，鼓勵原集體經濟組織按照片區(qū)土地整備方案實施自我整備，以土地資本入股或自我開發(fā)等方式參與土地整備運營。

土地資本入股模式：按照現(xiàn)行補償方案對原權利人進行安置補償，安置用地作為土地整備用地的一部分共同參與整備用地運營，特別是集體經濟組織用地。

原權利人自開發(fā)模式：政府編制土地整備范圍用地運營方案，和土地整備范圍用地專項規(guī)劃，原權利人按照整備用地落地項目情況，積極配合項目整體建設，保留土地收益權。

2、政府市場運作安置區(qū)建設模式

按照現(xiàn)行土地整備補償安置標準進行安置補償。安置區(qū)建設運營以政府為主導，城投公司為主體，多渠道、多方式解決安置房來源，綜合利用城市規(guī)劃等手段，平衡各方利益，保障被安置人可持續(xù)發(fā)展。

四、安置區(qū)建設方案

1、安置區(qū)建設主體確定

安置區(qū)建設運營以政府為主導，城投公司為主體運作。資金來源包括財政土地整備資金和社會資金。

2、安置區(qū)建設方案

以促進區(qū)域發(fā)展，產業(yè)聚集和人口聚集為目標，多方式、多渠道建設安置區(qū)。

（1）優(yōu)先原地安置

土地整備發(fā)展大產業(yè)、大項目，產業(yè)配套必不可少。在落實安置區(qū)建設時應充分考慮本項目配套需求和區(qū)域內配套發(fā)展情況，優(yōu)先以本片區(qū)配套建設落實土地整備安置。

安置區(qū)建設需結合片區(qū)市場情況和產業(yè)發(fā)展需求，優(yōu)化配套安置區(qū)建設規(guī)模，充分考慮配套安置物業(yè)良好市場發(fā)展前景，保障物業(yè)價值。

（2）多方式落實安置區(qū)

土地整備安置補償應拓寬安置渠道，可打破原地安置，統(tǒng)一安置的慣例。根據被安置人訴求，可通過土地置換，社會存量房屋收購等方式，多渠道取得安置用地和安置房屋。

（3）多渠道建設安置房

充分利用區(qū)域范圍內城市更新項目，特別是工業(yè)區(qū)升級改造項目，結合房地產市場情況，通過調整容積率或土地利用性質，提高商業(yè)性物業(yè)配建規(guī)?；虮壤?，落實土地整備安置用房，同時達到均衡各方利益。

（4）多項目聯(lián)合安置

結合區(qū)域產業(yè)發(fā)展情況和產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對多個土地整備項目的安置區(qū)綜合考慮，集中安置，以安置區(qū)建設推動產業(yè)聚集和消費聚集，打造新的區(qū)域經濟增長極。

五、安置區(qū)選址與規(guī)劃

1、安置區(qū)選址

安置區(qū)選址以產業(yè)聚集、消費聚集為原則，充分考慮產業(yè)需求、房地產市場需求情況，在促進區(qū)域發(fā)展的同時，保障安置物業(yè)價值。

（1）土地整備范圍內安置區(qū)選址

土地整備范圍內選址，建議綜合考慮土地整備模式（包括拆除重建、綜合整治等方式的綜合運用），項目資源分布情況（包括自然資源、交通條件），片區(qū)發(fā)展配套需求等情況，根據安置區(qū)建設規(guī)模，優(yōu)先考慮對現(xiàn)有物業(yè)改變用途，綜合整治再利用的可能性，有機開發(fā)、合理選址。

（2）異地安置區(qū)選址

異地建設安置區(qū)的，須結合區(qū)域城市功能現(xiàn)狀及規(guī)劃，配合區(qū)域近期建設，以產業(yè)聚集和消費聚集為原則，在成熟地區(qū)或擬打造產業(yè)聚集區(qū)域落實安置用地。此外，建議充分考慮多個土地整備項目聯(lián)合安置的可能性，在發(fā)展以出租或商業(yè)為主的區(qū)域落實安置，既保證整備土地發(fā)展的需求，有滿足安置物業(yè)保值增值的要求。

為保障集體經濟組織可持續(xù)發(fā)展，建議著重考慮商業(yè)物業(yè)（包括辦公、商業(yè)、商務公寓）需求大，發(fā)展前景良好的區(qū)域。

（3）城市更新配套安置區(qū)選址

舊居住區(qū)城市更新項目自身原權利人的安置補償成本較高，項目開發(fā)利潤較單薄，開發(fā)商為追求利潤最大化，項目容積率往往較高，因此規(guī)劃調整的操作空間有限。但對于工業(yè)區(qū)升級改造項目因原有物業(yè)補償成本較低，而城中村改造項目地價優(yōu)惠相對更高，因此改造利潤較大，規(guī)劃調整空間較大，因此，土地整備安置區(qū)選址可結合有市場條件的成熟區(qū)域推進工業(yè)區(qū)改造或城中村改造進行。

2、安置區(qū)規(guī)劃

土地整備安置區(qū)建設應視同市場化的房地產開發(fā)項目對待，使被安置人物業(yè)價值或收益最大化，因此，在安置區(qū)規(guī)劃上除充分考慮被安置人的物業(yè)需求，還應充分考慮市場化需求，根據區(qū)域對安置項目物業(yè)功能需求情況確定安置物業(yè)功能配比。

（1）安置區(qū)功能布局

符合產業(yè)規(guī)劃，優(yōu)化功能布局?？紤]到安置規(guī)模較大、安置房類型多樣，在符合政府產業(yè)功能布局規(guī)劃的前提下，建議按各類安置物業(yè)按一定的集中度進行安置。

（2）適當擴大規(guī)模

在現(xiàn)有的安置規(guī)模的基礎上適當擴大安置區(qū)規(guī)模，為平湖后續(xù)其他土地整備項目的提供支持，變被動為主動，推動土地整備工作。

六、土地整備運營動因分析

1、降低土地整備資金需求

多種模式安置補償，將安置補償與整備用地發(fā)展有機統(tǒng)一，既達到被安置人可持續(xù)發(fā)展的目的，又達到降低土地整備資金的消耗。

此外，將城市更新項目結合土地整備安置，通過科學合理的規(guī)劃調整和優(yōu)惠政策，在各方利益均衡的情況下，可將社會資金引入土地整備，降低土地整備資金壓力。

2、更大程度節(jié)地

利用各種安置模式，通過資本運作、規(guī)劃調整、優(yōu)惠政策等手段，將安置用地消耗合理整合和置換，使得整備出更多可利用發(fā)展用地，有利于提高土地利用的規(guī)模效益。

3、多方利益均衡

以節(jié)地、節(jié)約資本、整合用地為目的，多渠道、多形式落實安置補償，利用收益對等，實現(xiàn)多方利益均衡。通過土地資本入股或自我開發(fā)，被安置人獲得可持續(xù)發(fā)展的機會；通過規(guī)劃指標調整保證社會資本效益的同時，最大化被安置人利益；

4、比城市更新更優(yōu)

（1）更有保障

在此模式下，被安置人可以先獲得貨幣補償，且在政府主導下安置房建設更有保障，不用擔心出現(xiàn)爛尾；在單純的城市更新項目中，開發(fā)商主導安置房建設受眾多因素影響，安置房的建設進度、是否爛尾無保證，因此由政府協(xié)調開發(fā)商建設安置房更有行政保障。

（2）被安置人選擇方式更多

土地整備安置模式多樣化，方式更靈活，被安置人選擇更多，物業(yè)價值保障更強。而純粹的城市更新項目安置補償模式單一，被安置人只能選擇貨幣補償與產權調換等方式，且安置房房源相對固定。因此，土地整備安置區(qū)建設被安置人選擇方式更多。

（3）安置物業(yè)類型多樣化

可供被安置人選擇的安置房類型多樣，可滿足不同類型被安置人的需求，而且安置物業(yè)可充分共享產業(yè)聚集帶來的城市升值效應，更大限度的提升物業(yè)價值或收益。而城市更新模式下，返還物業(yè)須符合整體項目規(guī)化物業(yè)功能范圍內，物業(yè)類型的確定需同開發(fā)商反復協(xié)商，物業(yè)價值依賴于城市更新項目對片區(qū)價值的影響，價值提升有限。因此，土地整備方式下的安置物業(yè)類型選擇多樣化，物業(yè)價值提升空間更大。