我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各類建筑規(guī)模日益擴(kuò)大，土地，特別是建設(shè)用地的需求與日俱增，土地資源已然成為一種特殊商品，其使用必然受到國家政策的管制與調(diào)節(jié)。面對建設(shè)用地的需求迅速擴(kuò)增，國有土地的供應(yīng)顯然已無法滿足其需求的增長，在供求缺口下，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必然成土地市場的關(guān)注焦點。黨的十八屆三中全會明確提出建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。在這一歷史背景條件下，未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將會逐漸頻繁。因此，在時代發(fā)展的號召下，集體建設(shè)用地價值評估研究不僅具有理論研究的意義，同時也非常具有現(xiàn)實發(fā)展的意義。

黨的十八屆三中全會后，國內(nèi)已開始“試水”集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接通過招拍掛入市交易。目前已有多個城市通過設(shè)定底價進(jìn)行招拍掛的方式交易集體經(jīng)營性建設(shè)用地。廣東省在國內(nèi)率先制訂了相關(guān)土地流轉(zhuǎn)的辦法——通過三舊改造的方式解決集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題。而深圳市則是通過城市更新的方式消化2005年全市城市化轉(zhuǎn)地（集體土地轉(zhuǎn)為國有用地）后遺留的未征未轉(zhuǎn)歷史遺留用地（以下簡稱原農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、其他原農(nóng)村集體建設(shè)用地），并制定了相關(guān)處理辦法，本文通過研究深圳市城市更新過程中涉及集體土地的相關(guān)問題，從而探討關(guān)于集體建設(shè)用地評估方法及應(yīng)用。

一、深圳市原農(nóng)村集體建設(shè)用地評估背景

土地供給嚴(yán)重不足已經(jīng)影響到深圳市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從土地招拍掛的情況來看，在原特區(qū)內(nèi)除南山區(qū)前海片區(qū)外已處于無地可供的情況；在原特區(qū)外也僅有光明新區(qū)、坪山新區(qū)存在少量土地供給。在深圳面臨實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，企業(yè)面臨著要么走向集約化發(fā)展的道路，通過轉(zhuǎn)型升級求發(fā)展，要么忍痛離開深圳到周邊或其他省市發(fā)展或被淘汰。

為化解土地供給不足的瓶頸，加快推進(jìn)城市更新工作，深圳市出臺了《深圳市城市更新辦法》（深圳市人民政府令第211號）、《關(guān)于深入推進(jìn)城市更新工作的意見》（深府[2010]193號）、《深圳市城市更新辦法實施細(xì)則》（深府[2012]1號）、《印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實施工作的暫行措施的通知》（深府辦[2012]45號）及《深圳市人民政府關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》（深府[2013]1號）等一系列文件，為加快原農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、形成原農(nóng)村集體建設(shè)用地交易市場、實現(xiàn)原農(nóng)村集體土地同等入市、同權(quán)同價提供了政策保障。

與此同時，為保障原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持續(xù)健康的發(fā)展、防止集體資產(chǎn)的流失，深圳市制訂了《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》。其第九條的規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)用地按市場招標(biāo)、拍賣、掛牌及競爭性談判等方式協(xié)商交易的，“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)委托合法資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估”。在實際操作過程中，不在上述規(guī)定范圍內(nèi)的其他原農(nóng)村集體土地交易也需參照上述規(guī)定進(jìn)行評估。

由于政策的保駕護(hù)航、深圳市房地產(chǎn)市場的繁榮以及房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲，使得缺乏城市更新條件的區(qū)域均已具備城市更新的潛力，深圳市已進(jìn)入全面城市更新階段。伴隨著城市更新的大力推進(jìn)，集體土地的流轉(zhuǎn)也愈發(fā)頻密。特別值得一提的是，在原特權(quán)外已形成了非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地的交易市場，一方面為進(jìn)一步加快城市更新工作起到了積極地促進(jìn)作用，另一方面為增加集體土地價值評估業(yè)務(wù)提供了有力保障。因此，面對旺盛的市場需求，采用何種估價方法確定集體土地的價值需要估價機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究和探討。

二、深圳市原農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分析

（一）原農(nóng)村集體建設(shè)用地現(xiàn)狀及分類

集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個人投資或集資，進(jìn)行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。

原農(nóng)村集體建設(shè)用地是指深圳市2005年全市城市化轉(zhuǎn)地（集體土地轉(zhuǎn)為國有用地）后遺留的未征未轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地（主要包括非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、其他原農(nóng)村集體建設(shè)用地等）。目前，深圳市除了基本農(nóng)田（均以通過征轉(zhuǎn)為國有用地）及其他農(nóng)業(yè)設(shè)施、生產(chǎn)用地（如園地、水塘等，絕大部分已征轉(zhuǎn)為國有用地）外，其他原農(nóng)村集體建設(shè)用地主要為原農(nóng)村建成區(qū)內(nèi)及周邊零星集體建設(shè)用地，少量為生態(tài)控制線內(nèi)的未征轉(zhuǎn)的園地、水塘等。

根據(jù)用地類型，可以將深圳市原農(nóng)村集體建設(shè)用地劃分為：非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地及其他原農(nóng)村集體建設(shè)用地。

非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地是指為了保障原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活需要，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)深圳市有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，由深圳市原規(guī)劃國土部門核準(zhǔn)的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保留使用的土地。

其他原農(nóng)村集體建設(shè)用地是指除非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地外，在原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的其他建設(shè)用地（如舊屋村用地）、未征轉(zhuǎn)的建成區(qū)用地及空地。

深圳市原農(nóng)村集體建設(shè)用地分類表

（二）原農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式分析

1、深圳原農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

在城市更新過程中，原農(nóng)村集體建設(shè)用地一般是通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)其潛在價值。

原農(nóng)村集體建設(shè)用地一般包括兩種流轉(zhuǎn)方式：一是原地流轉(zhuǎn)，即通過城市更新在項目范圍內(nèi)完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)將原農(nóng)村集體用地征（轉(zhuǎn)）為國有用地，從而消化原農(nóng)村集體建設(shè)用地；二是異地流轉(zhuǎn)，即將原農(nóng)村集體建設(shè)用地中的非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地指標(biāo)異地置換到其他城市更新項目中的未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)的土地上。根據(jù)深圳相關(guān)規(guī)定，可以異地流轉(zhuǎn)的原農(nóng)村集體建設(shè)用地僅包括非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地。異地流轉(zhuǎn)方式的存在是形成了原農(nóng)村集體土地交易市場的重要因素。

深圳原農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一般程序：開發(fā)主體先行完善原農(nóng)村集體建設(shè)用地的征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)，將集體用地（包含原地流轉(zhuǎn)和異地流轉(zhuǎn)的原農(nóng)村集體建設(shè)用地）征（轉(zhuǎn)）為國有用地，然后依據(jù)城市更新項目的規(guī)劃設(shè)計要點（法定圖則）確定的用途、年限等按照相關(guān)政策性文件的要求繳納地價后取得國有用地使用權(quán)。

2、關(guān)于各類原農(nóng)村集體建設(shè)用地在城市更新中的相關(guān)規(guī)定

在城市更新過程中，由于用地類型不同，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入房地產(chǎn)市場的繳納地價依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不同，對項目成本的影響也不同：

（1）非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地：依據(jù)《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》（深府〔2011〕198號）、《深圳市城市更新辦法》（深圳市人民政府令第211號）及其實施細(xì)則繳納地價，且所繳納地價標(biāo)準(zhǔn)最低。

（2）舊屋村用地：依據(jù)《深圳市城市更新辦法》（深圳市人民政府令第211號）繳納地價，且所繳納的地價標(biāo)準(zhǔn)較低，但高于非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地繳納地價標(biāo)準(zhǔn)。

（3）未征轉(zhuǎn)的建成區(qū)用地：依據(jù)《印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實施工作的暫行措施的通知》（深府辦[2012]45號）繳納地價，且所繳納的地價標(biāo)準(zhǔn)較高，且均高于非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地及舊屋村用地繳納地價標(biāo)準(zhǔn)。

（4）未征轉(zhuǎn)的空地：依據(jù)《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法（試行）》進(jìn)行處理，不需繳納地價，土地出讓收益需有政府和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按一定比例分配。

各類原農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所需繳納地價的依據(jù)及其比較，詳見附件一“關(guān)于各類原農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)繳納地價的統(tǒng)計表”。

三、深圳農(nóng)村集體建設(shè)用地價值評估

1、原農(nóng)村集體建設(shè)用地的價值內(nèi)涵

原農(nóng)村集體建設(shè)用地通過土地流轉(zhuǎn)變更土地性質(zhì)和用途后，可以上市交易或進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，因而土地具有較大市場價值。由于城市更新項目普遍存在搬遷安置成本較高、項目操作風(fēng)險較大，因此，從降低項目開發(fā)成本與提高項目收益的角度出發(fā)，各開發(fā)主體對原農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求空前高漲，特別是對非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地的需求空前高漲，進(jìn)一步推動了原農(nóng)村集體建設(shè)用地交易市場的發(fā)展。

在城市更新過程中，原農(nóng)村集體建設(shè)用地價值的兩種表現(xiàn)形式：一是城市更新項目對應(yīng)的項目用地及其指標(biāo)的價值；二是用原農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)覆蓋其他城市更新項目用地時相對原土地可以抵消或少繳的地價款。

2、價值類型

原農(nóng)村集體建設(shè)用地的價值類型包括：項目用地開發(fā)價值、土地政策指導(dǎo)價及土地市場交易價格。

項目用地開發(fā)價值：按相關(guān)政策法規(guī)完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)（包含扣減應(yīng)繳納的地價款）后按國有出讓用地確定項目用地的開發(fā)價值；

土地政策指導(dǎo)價：按相關(guān)規(guī)定完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)并核算確定土地的政策指導(dǎo)價，如非農(nóng)建設(shè)用地及征地返還用地異地流轉(zhuǎn)的指標(biāo)價值為根據(jù)《深圳市城市更新辦法》（深圳市人民政府令第211號）及其實施細(xì)則調(diào)整前后城市更新項目用地繳納地價款之差額；

土地市場交易價格：根據(jù)原農(nóng)村集體建設(shè)用地交易市場案例的實際交易價格比較分析確定的原農(nóng)村集體建設(shè)用地的實際交易價格，一般特指非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地。

3、原農(nóng)村集體建設(shè)用地評估思路和方法

根據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》，常用土地價估方法有市場比較法、收益還原法、剩余法（假設(shè)開發(fā)法）、成本逼近法、基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法等。在原農(nóng)村集體建設(shè)用地評估時需結(jié)合原農(nóng)村集體建設(shè)用地的特點、流轉(zhuǎn)方式及價值類型選用適當(dāng)?shù)墓纼r方法。

（1）原農(nóng)村集體建設(shè)用地原地流轉(zhuǎn)的評估思路

正如前文所述，在城市更新項目中，原農(nóng)村集體建設(shè)用地原地流轉(zhuǎn)即將原農(nóng)村集體建設(shè)用地完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)變更為國有用地，一般僅涉及項目用地開發(fā)價值。

因原農(nóng)村集體建設(shè)用地按一定的程序可以通過原地流轉(zhuǎn)方式取得完全產(chǎn)權(quán)（可視為市場商品房的土地）并入市進(jìn)行交易。因此，流轉(zhuǎn)后原農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地評估技術(shù)路線與國有出讓土地的思路基本相同。原農(nóng)村集體建設(shè)用地評估思路為先求取設(shè)定條件為國有用地的土地市場價值扣減需繳納的地價款，即為項目用地開發(fā)價值。

現(xiàn)狀為空地的原農(nóng)村集體建設(shè)用地可以參照國有用地進(jìn)行評估，若在目前國土地一級交市場上可以獲得滿足要求（如具備類似功能、用途、開發(fā)強(qiáng)度等條件）的交易案例，則該類用地可以選用市場比較法進(jìn)行評估，其項目用地開發(fā)價值為市場評估價值扣減土地流轉(zhuǎn)需繳納的地價款。

現(xiàn)狀為建成區(qū)的原農(nóng)村集體建設(shè)用地也可以參照國有用地進(jìn)行評估，再扣減一級土地開發(fā)成本（包括搬遷補(bǔ)償費(fèi)、安置過渡費(fèi)、房屋置換成本及各類稅費(fèi)和利潤等）及土地流轉(zhuǎn)需繳納的地價款。但因大多數(shù)城市更新項目均涉及房屋置換，其成本計量一般采用房屋貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞絹碛嬃颗c實際成本較大差異，可能導(dǎo)致成本計量不準(zhǔn)確。因此，一般不考慮選用市場比較法。

原地流轉(zhuǎn)的原農(nóng)村集體建設(shè)用地評估可以通過模擬房地產(chǎn)開發(fā)的流程進(jìn)行評估。先預(yù)測房地產(chǎn)開發(fā)完成后的房屋銷售價值，并可以通過市場調(diào)研估算合理開發(fā)成本（包括建安費(fèi)用、搬遷補(bǔ)償費(fèi)、安置過渡費(fèi)、房屋置換對應(yīng)的成本等）、各類稅費(fèi)和城市更新對應(yīng)的開發(fā)利潤，從而求取土地的市場價值。因此，可以采用剩余法。

收益還原法、成本逼近法、基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法等其他估價方法一般也不適用于城市更新土地價值評估。如收益還原法中土地收益及其還原利率難以準(zhǔn)確計量可能導(dǎo)致結(jié)果存在較大偏差；城市更新中項目的差異性導(dǎo)致土地開發(fā)成本難以計量，特別是土地取得成本難以準(zhǔn)確計量，導(dǎo)致成本法估算的土地價值不準(zhǔn)確；在深圳，基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法主要為政府管理服務(wù)所編制，難以具體準(zhǔn)確的反映現(xiàn)行市場地價，與真實的市場地價水平有所偏差。

綜上所述，原農(nóng)村集體建設(shè)用地原地流轉(zhuǎn)的評估方法主要采用剩余法，涉及空地的評估采用市場比較法。

（2）原農(nóng)村集體建設(shè)用地異地流轉(zhuǎn)的評估思路

同樣，原農(nóng)村集體建設(shè)用地異地流轉(zhuǎn)也是將原農(nóng)村集體建設(shè)用地完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)變更為國有用地，一般包括項目用地開發(fā)價值、土地政策指導(dǎo)價及土地市場交易價格。

項目用地開發(fā)價值的評估思路和方法與原農(nóng)村集體建設(shè)用地原地流轉(zhuǎn)的基本一致，主要采用剩余法，涉及空地的評估采用市場比較法。需要說明的是，涉及原農(nóng)村集體建設(shè)用地異地流轉(zhuǎn)的項目開發(fā)價值是包含了從異地流轉(zhuǎn)到城市更新項目中的非農(nóng)建設(shè)用地與征地返還用地指標(biāo)的價值，同樣也是項目的整體價值。當(dāng)需要評估非農(nóng)建設(shè)用地與征地返還用地指標(biāo)的價值時，首先需評估在非農(nóng)建設(shè)用地與征地返還用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)前城市更新項目的項目用地開發(fā)價值；再評估在非農(nóng)建設(shè)用地與征地返還用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)后城市更新項目的項目用地開發(fā)價值；最后通過分析測算確定非農(nóng)建設(shè)用地與征地返還用地指標(biāo)的價值，其一般為上述兩種項目用地開發(fā)價值之差。

土地政策指導(dǎo)價是根據(jù)深圳市相關(guān)政策文件，先測算未套用非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地時繳納的地價，再測算套用非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地時繳納的地價，非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地的價值為上述兩種不同繳納地價之差額。

土地市場交易價格，因存在原農(nóng)村集體建設(shè)用地交易市場，該市場交易相對活躍，可以通過調(diào)查獲得相關(guān)的類似交易案例，因此可以選用市場比較法。因土地市場交易價格是從其特定市場的角度出發(fā)，一般為非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地的市場交易價格，所以其他方法不適用該類用地的交易市場價格評估。

綜上所述，原農(nóng)村集體建設(shè)用地異地流轉(zhuǎn)可采用剩余法、市場比較法及套用相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行評估。