一、背景

2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》，要求各地區(qū)、各有關(guān)部門進(jìn)一步加大棚戶區(qū)改造工作力度，力爭(zhēng)超額完成2014年目標(biāo)任務(wù)，并提前謀劃2015年至2017年棚戶區(qū)改造工作。

  2014年，成都市制定《棚戶區(qū)改造專項(xiàng)工作方案》，明確提出到2017年,計(jì)劃完成棚戶區(qū)改造約10萬(wàn)戶,改造住房面積600余萬(wàn)平方米，在未來(lái)五年之內(nèi)，基本消除棚戶區(qū)。

從長(zhǎng)期來(lái)看，政府的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控從以貸款利率、營(yíng)業(yè)稅、首付調(diào)整、首套房標(biāo)準(zhǔn)等為代表的需求調(diào)控政策向以棚戶區(qū)改造、住房保障體系建設(shè)為重點(diǎn)的供給調(diào)控政策轉(zhuǎn)變。

二、模擬搬遷內(nèi)容、特征

在成都市這幾年的棚戶區(qū)改造實(shí)踐過程中，結(jié)合國(guó)有土地房屋征收辦法規(guī)定，充分尊重被征收居民意愿及市場(chǎng)規(guī)則，堅(jiān)持陽(yáng)光操作，探索出“模擬搬遷”的棚戶區(qū)改造模式。

模擬搬遷是指征收部門根據(jù)城市規(guī)劃和房屋征收年度計(jì)劃等有關(guān)規(guī)定，就城市房屋搬遷補(bǔ)償安置事宜與被征收居民協(xié)商并簽訂模擬搬遷協(xié)議的活動(dòng)。主要特征是：被征收居民同意搬遷改造簽字率達(dá)標(biāo)，即可啟動(dòng)模擬搬遷；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，模擬搬遷協(xié)議簽約率達(dá)標(biāo)模擬搬遷即轉(zhuǎn)為房屋征收，模擬搬遷協(xié)議轉(zhuǎn)為征收補(bǔ)償協(xié)議；反之，模擬搬遷自行終止。

根據(jù)該模式，被征收居民自愿申請(qǐng)改造達(dá)標(biāo)是模擬搬遷啟動(dòng)的基本前提；居民與征收部門簽訂模擬搬遷協(xié)議達(dá)標(biāo)是模擬搬遷生效的根本條件。模擬搬遷充分體現(xiàn)的被征收居民的意愿，避免了野蠻拆遷等不合理現(xiàn)象。

三、模擬搬遷具體程序

根據(jù)2012年成都市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局制定的《關(guān)于在房屋征收中做好模擬搬遷工作的指導(dǎo)意見》的通知，模擬搬遷的具體程序如下：

1、項(xiàng)目啟動(dòng)。房屋征收部門根據(jù)房屋征收年度計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施步驟和進(jìn)度安排向征收主體（市、區(qū)（市）縣政府）提出啟動(dòng)模擬搬遷的申請(qǐng)。

2、發(fā)布公告。 征收主體同意啟動(dòng)后，由房屋征收部門在改造范圍內(nèi)發(fā)布模擬搬遷公告，公布模擬搬遷實(shí)施單位、模擬搬遷期限、改造范圍、啟動(dòng)條件、工作步驟等相關(guān)事項(xiàng)。

3、登記調(diào)查。房屋征收部門對(duì)居民的改造意愿進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)改造范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積、附著物等情況組織調(diào)查登記。調(diào)查登記結(jié)果和改造意愿調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布，改造范圍內(nèi)居民對(duì)結(jié)果有異議的，可在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)以書面方式向房屋征收部門提出。同意改造戶數(shù)未達(dá)到改造范圍內(nèi)總戶數(shù)95%的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)終止模擬搬遷。

4、初次評(píng)估。同意改造戶數(shù)達(dá)到改造范圍內(nèi)總戶數(shù)95%的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織改造范圍內(nèi)居民通過協(xié)商或抽簽、搖號(hào)等方式確定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)安置房屋及改造范圍內(nèi)房屋進(jìn)行初次評(píng)估。

5、方案征詢。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查登記和評(píng)估結(jié)果擬定模擬搬遷補(bǔ)償方案并公布，征求公眾意見，改造范圍內(nèi)95%以上戶數(shù)認(rèn)為模擬搬遷補(bǔ)償方案不符合《征收條例》規(guī)定的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織由居民和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案。模擬搬遷補(bǔ)償方案主要包含項(xiàng)目范圍，補(bǔ)償協(xié)議簽約期限，安置補(bǔ)償方式，安置房源，相關(guān)政策性補(bǔ)償、補(bǔ)助、補(bǔ)貼等。

6、簽訂協(xié)議。模擬搬遷期限內(nèi)，簽訂模擬搬遷協(xié)議的戶數(shù)達(dá)到改造范圍內(nèi)總戶數(shù)95%的，房屋征收部門可向征收主體申請(qǐng)做出房屋征收決定，模擬搬遷補(bǔ)償方案即作為征收補(bǔ)償方案，模擬搬遷協(xié)議生效并與征收補(bǔ)償協(xié)議具有同等效力。

簽訂模擬搬遷協(xié)議的戶數(shù)達(dá)到100%的，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)按照約定履行協(xié)議，不再做出房屋征收決定；簽訂模擬搬遷協(xié)議的戶數(shù)不足95%的，終止模擬搬遷。

四、模擬搬遷的優(yōu)勢(shì)

1、體現(xiàn)了 “以人為本”的征收理念

在棚戶區(qū)改造中，信訪、強(qiáng)制拆遷等問題不僅影響了城市的舊城改造進(jìn)程，降低政府公信力，也會(huì)引起一系列的社會(huì)問題?！澳M搬遷”這種模式轉(zhuǎn)變了人們對(duì)征收拆遷工作的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，改變了政府單向主導(dǎo)拆遷方式，加大了政府與居民的雙向溝通協(xié)調(diào)，基于政府與居民雙方完全平等民事主體基礎(chǔ)上，后者自愿簽訂模擬搬遷補(bǔ)償協(xié)議，增強(qiáng)了居民主人翁意識(shí)，能夠很好維護(hù)絕大多數(shù)居民的權(quán)益。

2、有利于加快征收進(jìn)程

模擬搬遷各項(xiàng)程序中，都離不開居民的意愿及支持，模擬搬遷模式充分保障了居民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，容易得到群眾支持和擁護(hù)，減輕征收阻力。征收部門的工作重心放在模擬搬遷中的摸底調(diào)查，改造意愿調(diào)查，以及協(xié)議簽約率的登記調(diào)查等工作中，確保各類問題均能在模擬搬遷階段得以解決，只有兩個(gè)“95%”簽字率達(dá)成前提下，征收才能啟動(dòng)，減少拆遷矛盾，有助于縮短征收周期。

正因?yàn)槟M搬遷發(fā)揮的顯著優(yōu)勢(shì)，成都市先后成功的啟動(dòng)了錦江區(qū)南光宿舍片區(qū)、內(nèi)燃機(jī)總廠生活區(qū)、曹家巷生活區(qū)模擬搬遷項(xiàng)目，產(chǎn)生較好的社會(huì)效益。以成華區(qū)為例，2015年上半年該區(qū)已先后啟動(dòng)了11個(gè)“棚改”項(xiàng)目，占全年目標(biāo)數(shù)的59%，涉及改造戶數(shù)1580戶、面積約10萬(wàn)平方米，投資約21.1億元。其中成華區(qū)東站平房（二仙橋西北1路1號(hào)、2路1號(hào)）棚戶區(qū)改造模擬搬遷項(xiàng)目，該項(xiàng)目共計(jì)82戶住戶僅用一天時(shí)間就全部完成模擬簽約工作，模擬簽約率達(dá)到100%，正式進(jìn)入征收階段，刷新了成都市成華區(qū)的“棚改速度”。目前模擬搬遷模式在四川省內(nèi)推廣，省外嘉興、邯鄲、蕪湖、昆明等城市也借鑒了成都經(jīng)驗(yàn)。 

五、模擬搬遷房屋評(píng)估與征收評(píng)估異同

從模擬搬遷程序中可以看出，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)起到非常重要的作用，很大程度影響到搬遷補(bǔ)償協(xié)議的簽約率能否達(dá)標(biāo)，甚至關(guān)系到模擬搬遷的成敗。在實(shí)踐中，模擬搬遷房屋評(píng)估與征收房屋評(píng)估在評(píng)估程序及報(bào)告寫作上有一些區(qū)別。

相同點(diǎn)：

1、房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定方法相同，均由被征收居民通過協(xié)商、抽簽、搖號(hào)產(chǎn)生。

2、評(píng)估范圍相同，均為被征收房屋價(jià)值，如有必要，對(duì)房屋裝修、停產(chǎn)停業(yè)損失、附著物進(jìn)行單獨(dú)評(píng)估。

3、價(jià)格公示，評(píng)估價(jià)格均需現(xiàn)場(chǎng)公示并做解釋工作。

不同點(diǎn):

1、委托主體不同，征收房屋評(píng)估委托主體一般是房屋征收部門。而模擬搬遷房屋評(píng)估的委托主體通常是征收主體確定的事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)，如成華區(qū)危房改造開發(fā)辦公室，成都市錦江區(qū)房屋管理服務(wù)中心等。

2、評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)入階段不同，征收房屋評(píng)估中，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)是在征收補(bǔ)償方案制定好并公布后，由被征收人確定評(píng)估機(jī)構(gòu)。模擬搬遷里，同意改造戶數(shù)達(dá)到改造范圍內(nèi)總戶數(shù)95%的，房屋征收部門才組織改造范圍內(nèi)居民協(xié)商確定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，最后是制定和公布搬遷補(bǔ)償協(xié)議。

3、評(píng)估依據(jù)不同

征收房屋評(píng)估依據(jù)有《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》。模擬搬遷嚴(yán)格意義上說(shuō)并不是房屋征收，如果搬遷補(bǔ)償協(xié)議簽約率不達(dá)標(biāo)，那么模擬搬遷自行失敗，前期所有調(diào)查、評(píng)估等工作作廢，相反，簽約率達(dá)標(biāo)，房屋征收部門可向征收主體申請(qǐng)做出房屋征收決定，模擬搬遷補(bǔ)償方案即作為征收補(bǔ)償方案，模擬搬遷協(xié)議生效并與征收補(bǔ)償協(xié)議具有同等效力。另外在模擬搬遷轉(zhuǎn)變征收之前，在模擬搬遷公告、搬遷補(bǔ)償協(xié)議里未標(biāo)明“征收”字樣，因此模擬搬遷房屋評(píng)估依據(jù)只有《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

4、價(jià)值時(shí)點(diǎn)、估價(jià)目的表述不同

征收房屋評(píng)估以征收公告之日為準(zhǔn)，被征收房屋價(jià)值評(píng)估目的：“房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償提供依據(jù)，評(píng)估被征收房屋的價(jià)值?！蹦M搬遷房屋評(píng)估以模擬搬遷公告之日為準(zhǔn)，被搬遷房屋價(jià)值評(píng)估目的：“房屋搬遷部門與被搬遷人確定被搬遷房屋價(jià)值的補(bǔ)償提供依據(jù)，評(píng)估被搬遷房屋的價(jià)值。”

5、報(bào)告類型不同

根據(jù)房屋征收部門的委托，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)需提供整體報(bào)告和分戶報(bào)告。而根據(jù)模擬搬遷實(shí)踐來(lái)看，多數(shù)項(xiàng)目提供房屋分類報(bào)告即可。估價(jià)對(duì)象根據(jù)區(qū)位、用途、建造結(jié)構(gòu)、樓層等進(jìn)行分類，分別給出評(píng)估單價(jià)。

六、模擬搬遷的局限性

模擬搬遷是成都加快棚戶區(qū)改造探索出的新型模式，這幾年實(shí)踐來(lái)看，效果是顯著的，但也具有一定局限性。

1、缺乏法律支撐。一方面沒有法律依據(jù)。房屋征收依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等征收法規(guī)政策；模擬搬遷其實(shí)不完全符合國(guó)家房屋征收相關(guān)法律，屬于成都當(dāng)?shù)貏?chuàng)新實(shí)踐，沒有專門的法律法規(guī)可循，僅有成都市制定的部門規(guī)章，法律效力太低。另一方面協(xié)議是有條件的生效。在城市房屋征收中，被征收人與房屋征收部門簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議后，該協(xié)議立即生效；在模擬搬遷中，整個(gè)項(xiàng)目居民簽約率達(dá)標(biāo)，所簽協(xié)議才正式生效，否則這個(gè)協(xié)議只是“模擬”，不具備法律效力，如果出現(xiàn)毀約糾紛，難以找個(gè)好的解決辦法。因此，本文建議國(guó)家可以出臺(tái)專門的模擬搬遷指導(dǎo)規(guī)范，這樣可以解決模擬搬遷的合法問題，更好的與房屋征收工作銜接，服務(wù)棚戶區(qū)改造。   

2、利益保障問題，比如，模擬搬遷協(xié)議簽約率達(dá)到95%，模擬搬遷可轉(zhuǎn)為房屋征收，那么余下5%的被征收居民權(quán)益如何保障，征收主體是否必須申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷。如果簽約率只達(dá)到90%，10%的居民不簽約，導(dǎo)則模擬搬遷的終止，這就傷害了90%的居民的利益，容易引發(fā)被征收居民內(nèi)部的矛盾分化。因此，模擬搬遷要充分考慮不同群體的理性訴求，妥善解決貧困居民的住房困難，合理制定補(bǔ)償安置方案，重點(diǎn)保障貧困居民的住房安置。