一、城市土地復合利用的相關(guān)概念解析

1、土地復合利用的內(nèi)涵及特征

土地復合利用指土地用途分類時單一宗地具有兩類或兩類以上使用性質(zhì)，包括土地混合利用和建筑復合使用方式，與控制性詳細規(guī)劃中的“混合用地”規(guī)劃性質(zhì)相對應，通俗的說法就是，一宗地上同時建設多種功能的建筑物?！?】體現(xiàn)的是土地用途兼容，常見的混合類型包括：商業(yè)與辦公的混合、商業(yè)與住宅的混合、住宅與商業(yè)辦公的混合等。以上是狹義的土地復合利用內(nèi)涵，側(cè)重于微觀層面對于平面和立體的開發(fā)、建設、使用。廣義的土地復合利用是指將區(qū)域所需的各類功能在同一空間內(nèi)系統(tǒng)性地結(jié)合，側(cè)重于宏觀層面的混合開發(fā)戰(zhàn)略?！?】土地復合利用是一種緊湊高效、多樣豐富、整體有序的用地方式，具有節(jié)能環(huán)保、節(jié)約資源、宜居宜業(yè)、提質(zhì)增效等特征。

2、城市復合空間的概念

城市復合空間 (Complex Urban Space)是指在城市發(fā)展中，為了實現(xiàn)人性化的空間體驗、城市空間綜合開發(fā)與土地集約利用等方面的有機結(jié)合，在城市的某一特定區(qū)域內(nèi)，結(jié)合城市環(huán)境中各功能交錯使用的要求，空間單元之間互相關(guān)聯(lián)、滲透、層疊，形成多層次、多含義、多功能的場所。【3】復合化的空間不僅是物理空間形態(tài)，更是在功能使用上對場所的屬性的心理認知空間，體現(xiàn)人、建筑和自然三者的和諧統(tǒng)一。

二、關(guān)于城市土地復合利用的政策及其必然性

1、相關(guān)政策

2013年底，天津市規(guī)劃局對于工業(yè)研發(fā)用地，明確了在單體建筑面積、綠地率、容積率等方面的具體建設限制，相較普通工業(yè)用地和研發(fā)用地，要求更為嚴苛，出臺了《關(guān)于加強工業(yè)研發(fā)類項目建設管理有關(guān)要求的通知》。

2014年初，上海《關(guān)于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，鼓勵公共設施用地、倉儲物流用地根據(jù)業(yè)態(tài)需求進行土地混合開發(fā)和建筑復合利用； 《關(guān)于中國（上海）自貿(mào)區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點意見》中：在增量用地方面，按照綜合用地主導用途的不同，區(qū)分供地方式、出讓底價等條件；在存量用地方面，鼓勵通過補地價將原有工業(yè)用地轉(zhuǎn)為綜合用地。

國土資源部發(fā)布了《國土資源部關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》（國土資發(fā)【2014】119號），進一步強調(diào)了健全土地節(jié)約集約使用制度，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率；浙江省政府出臺了《關(guān)于實施“空間換地”深化節(jié)約集約用地的意見》，旨在進一步優(yōu)化國土空間布局、轉(zhuǎn)變土地利用方式、提升土地畝產(chǎn)效率；

2014年底，國家級新區(qū)青島黃島新區(qū)出臺了《關(guān)于青島西海岸新區(qū)城市建設綜合用地規(guī)劃和土地管理實施辦法》，試行以建筑功能使用需求為主的復合型用地管理，以類似負面清單模式明確了不能作為綜合用地的用地類型，以及有條件混合的用地類型等。

《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號），明確了支持土地復合利用的情形：鼓勵開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設多層工業(yè)廠房、國家大學科技園、科技企業(yè)孵化器，供中小企業(yè)進行生產(chǎn)、研發(fā)、設計、經(jīng)營多功能復合利用。標準廠房用地按工業(yè)用途管理，國家大學科技園、科技企業(yè)孵化器實行只租不售、租金管制、租戶審核、轉(zhuǎn)讓限制的，其用地可按科教用途管理。

鼓勵地下空間開發(fā)，住房城鄉(xiāng)建設部《關(guān)于進一步完善城市停車場規(guī)劃建設及用地政策的通知》（建城〔2016〕193號）：通過分層規(guī)劃，利用地下空間建設公共停車場的，地塊用地規(guī)劃性質(zhì)為相應地塊性質(zhì)兼容社會停車場用地。對新建建筑充分利用地下空間，超過停車配建標準建設地下停車場，并作為公共停車場向社會開放的超配部分，符合規(guī)劃的，可不計收土地價款。

2、城市土地復合利用的必然性

土地資源的優(yōu)化配置和集約復合利用有其必然要求：一、城市化進程加快，要求城市建設功能的多樣化，單一的土地用途難以適應不斷變化的用地要求；二、隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)派生出很多新功能，并且催生了各類新型產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)，跨產(chǎn)業(yè)的深度融合等，按照工業(yè)、住宅、商業(yè)、辦公等單一土地用途管理，已不能滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)融合、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的實際需求。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分化，推動著土地利用結(jié)構(gòu)的變化。

當前土地資源短缺，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市土地供給緊張的環(huán)境下，提出城市復合空間利用，對提高城市土地空間使用效率，減少資源消耗具體重大意義。城市土地復合利用，注重土地空間的利用率，通過不同用途土地的混合，擺脫傳統(tǒng)的城市空間組合方式，將城市空間拓展至三維、四維層面。二維的平面、三維的立體、四維指時間上24小時將不同的城市功能在同一區(qū)域復合，充分實現(xiàn)空間多樣性，滿足人民生活對城市基本功能的需求。

三、杭州城市土地復合利用的具體應用

1、地下空間的復合利用——軌道交通及地下空間使用權(quán)有償出讓

杭州城市總體規(guī)劃提出，將地下空間開發(fā)與軌道交通建設充分結(jié)合，兼顧海綿城市建設、人民防空、城市蓄澇和雨水綜合利用。以地下軌道交通線網(wǎng)和站點為軸線，連通2個主中心、9個副中心、12個重點片區(qū)，形成開放型、網(wǎng)絡化的杭州地下城。2022年杭州亞運會前，杭州將形成“10條軌道普線+1條軌道快線+2條市域線”共計13條線路，總長度達516公里的城市軌道交通骨干網(wǎng)絡，實現(xiàn)十城區(qū)全覆蓋。

通過對軌道交通沿線居住用地、商務金融用地、公共設施用地、工業(yè)用地等情況的具體分析，發(fā)現(xiàn)軌道交通建設對周邊土地利用的潛在影響，以更好地促進軌道交通建設與周邊土地的復合利用，以求得更為合理的城市土地利用模式。 

（1）TOD模式下的城市土地復合利用

TOD（Transit Oriented Development，公共交通導向發(fā)展）作為一種基于主張土地利用與公共交通結(jié)合，促進了城市形態(tài)從低密度蔓延向更高密度的、功能復合的、人性化的“簇群狀”形態(tài)演變，為城市提供了一種有別于傳統(tǒng)發(fā)展模式的、依托公共交通尤其是軌道交通的、新的交通與土地利用集約復合的模式。該模式在新加坡、日本等國家和地區(qū)有了廣泛的應用，并取得了很大成效。

杭州目前建成的幾種地下空間模式：地鐵、地下過街隧道、地下商業(yè)中心、地下停車場庫等，主要地下空間利用項目有：武林廣場地下商城、慶春廣場地下空間綜合體、復興國際商務廣場地下綜合體、華家池商務綜合體、港龍城商業(yè)綜合體、奧體博覽城、杭州創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新天地地下都市綜合體等。

七堡地鐵車輛段綜合體位于杭甬高速、德勝快速路、地鐵一號線圍合而成的三角形區(qū)域，是杭州城東新城的交通門戶，項目總占地440畝。原先規(guī)劃為地鐵車輛段項目，但在后來的土地再開發(fā)中，形成了三層的空間復合開發(fā)——在地鐵車輛段上空10米再造開發(fā)地平線，地面以下是地鐵，地面至10米的空中是地鐵車輛段；10米之上又多了一個大型的住宅小區(qū)，形成了一個三層“漢堡包”的格局。再造空中建設平臺的成果是：新增土地495畝，可建建筑總面積達54萬平方米，實現(xiàn)土地出讓收入44.4億元。提高了對土地的使用功能，在原有檢修庫、綜合維修大樓、控制中心等地鐵功能建筑之外，新增住宅、酒店、寫字樓等多種業(yè)態(tài)的開發(fā)建設，使得軌道交通建設與高強度土地開發(fā)相結(jié)合。

（2）地下空間使用權(quán)有償出讓

地下空間在城市發(fā)展中承擔越來越多的功能，當前城市建設用地緊張，亟需空間挖潛，有償出讓獲得更高的經(jīng)濟效益是一種相對高效且可行的方法。

2014年，杭州市江干區(qū)慶春廣場地下空間項目西至景曇路，北至慶春銀泰地下室邊線，東至廣場二號路，項目為地下三層綜合體，總建筑面積為77530.9平方米。

根據(jù)此前的規(guī)劃：項目總停泊車位約1000個（其中公共停車泊位約800個）。項目地下一層為商業(yè)，地下二層為配套用房和停車庫，地下三層為停車庫；項目與周邊各商業(yè)主體配建聯(lián)接通道，與西子百大項目實現(xiàn)地下一層、二層溝通，與金投大廈、慶春銀泰項目地下一層溝通，項目一層與南側(cè)地鐵二號線慶春廣場站做到無縫銜接。

杭州市西湖區(qū)五洲國際廣場項目地下一層商業(yè)于2019年完成有償使用審批，這是杭州西湖區(qū)首宗地下空間有償使用項目獲批。《杭州市區(qū)地下空間建設用地管理和土地登記暫行規(guī)定》的要求，明確辦理范圍為經(jīng)依法批準建設的地下建（構(gòu)）筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍的建設用地使用權(quán)，其中凈高度大于2.2米（含）的可以一并設立地下建（構(gòu)）筑物的房屋所有權(quán)。

2、低效用地再開發(fā)：利用高速公路服務區(qū)、互通區(qū)及城市交通設施邊角空地開發(fā)建設物流基地

杭州交聯(lián)物流有限公司前進物流中心項目，位于大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)錢江通道南接線六工段互通區(qū)，由杭州市交通投資集團有限公司下屬的杭州交通物流有限公司負責投資建設，2019年4月竣工，占地160畝，鄰S9蘇紹高速，交通區(qū)位優(yōu)越。高速出口互通區(qū)域的土地通常僅能規(guī)劃為綠化用地，該項目正是將該區(qū)域建成物流基地，可以有效地分流集聚物流用車，減輕城市核心區(qū)域的交通擁堵壓力和尾氣污染。 

根據(jù)《杭州市城市總體規(guī)劃（2001-2020年）》，物流倉儲用地布局：中心城區(qū)規(guī)劃倉儲物流用地1.43平方千米，占城市建設用地的0.33%。人均物流倉儲用地0.36平方米。規(guī)劃4處物流園區(qū)和14處物流中心，在交通條件較好區(qū)域規(guī)劃配送中心。社會性倉儲設施向物流基地方向發(fā)展，結(jié)合鐵路貨場、高速公路、國省道、港口碼頭等隊伍交通設施布置用地。

四、土地復合利用可能存在的問題及建議

在實施土地復合利用項目過程中，例如軌道交通周邊的土地利用很難完全按照軌道沿線土地價值規(guī)律實施用地的儲備和開發(fā)，這可能是由于自然、經(jīng)濟、人文、歷史等各方面的因素的共同作用下，還存在諸如缺乏規(guī)劃管控、土地利用強度低、立體復合程度低等問題，直接導致軌道交通利用效率低、土地資源價值沒有得到最大化利用。

土地的復合利用，不是單純地提高土地的開發(fā)強度，增加容積率或者增加建筑密度、高度等，應該要強調(diào)整體規(guī)劃、整體開發(fā)的原則，不輕易分割轉(zhuǎn)讓開發(fā)，盡量促進不同用途之前的功能互補；迎合當?shù)厥袌鲇玫匦枨?，不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段根據(jù)具體的發(fā)展形勢作出調(diào)整；增加管理的實施彈性，綜合安全、消防、環(huán)保等客觀要求，兼顧社會公共利益需求，確定各用途用地的合理配比區(qū)間。

以“綠色”為名片，“努力使杭州成為美麗中國建設的樣本”，這不僅是一句口號，更是在土地利用過程中科學設置開發(fā)強度，擴大綠色生態(tài)空間，改善人居環(huán)境，彰顯杭州歷史文化和自然景觀特色。