摘  要：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求和有力抓手。本文結(jié)合遂寧市安居區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃編制的實(shí)際經(jīng)歷，淺談城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作中的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地、規(guī)劃、難點(diǎn)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地開發(fā)利用的不斷深入，土地資源的供需矛盾制約了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。為了優(yōu)化城鎮(zhèn)土地利用空間布局，改善城鎮(zhèn)生活居住環(huán)境和公益基礎(chǔ)設(shè)施，盤活建設(shè)用地存量，提高土地節(jié)約集約用水平，緩解城市發(fā)展供地矛盾，根據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)<關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）>的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔2017〕47號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見）、《四川省國(guó)土資源廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)<城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃編制要求>的通知》（川國(guó)土資廳〔2018〕28號(hào)）等文件精神，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃編制的試點(diǎn)工作。

結(jié)合安居區(qū)實(shí)際，針對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃的工作思路及重點(diǎn)難點(diǎn)提出思考建議。

1 城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵及類型

1.1 城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵

根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，城鎮(zhèn)低效用地是指第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的權(quán)屬清晰、不存在爭(zhēng)議和法律糾紛，但布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。 

1.2 城鎮(zhèn)低效用地類型

地方政府根據(jù)自身實(shí)際的不同進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定。城鎮(zhèn)低效用地類型源于2008年，廣東省進(jìn)行了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，提出了大力推動(dòng)“三舊（舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠礦）”改造，根據(jù)《指導(dǎo)意見》，結(jié)合安居區(qū)實(shí)際，將城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)界定為以下四類。

（1）舊城鎮(zhèn)：主要表現(xiàn)為利用粗放、土地利用低下、不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃及消防要求、配套設(shè)施落后、修建年代久遠(yuǎn)、房屋質(zhì)量存在安全隱患、環(huán)境臟亂差的各類用地；生產(chǎn)效益低、目前已關(guān)閉的低效商業(yè)用地。

（2）舊村莊：主要是位于縣城周圍的村莊，建筑為1-2層，修建年代久遠(yuǎn)、房屋質(zhì)量存在安全隱患、環(huán)境臟亂差的現(xiàn)有居民用地。

（3）舊廠礦：國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地、“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地、土地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出明顯低于建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)用地，采用定量評(píng)價(jià)的方法確定。

（4）其他：城鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)有建設(shè)跡象但未確定實(shí)際使用用途的空閑地等。

2 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃的重點(diǎn)與難點(diǎn)

2.1 城鎮(zhèn)低效用地的調(diào)查認(rèn)定

（1) 明確城鎮(zhèn)低效用地批而未用土地、閑置土地三者的區(qū)別

在城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查認(rèn)定過(guò)程中，容易與批而未供土地、閑置土地混淆，造成數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的失真，各項(xiàng)工作重復(fù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。因此，認(rèn)清其概念和內(nèi)涵是這項(xiàng)工作的重要基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)低效用地是指第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的權(quán)屬清晰、不存在爭(zhēng)議和法律糾紛，但布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，屬于城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的一種。而城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地包括批而未供土地、閑置土地、低效用地三大類。

批而未供土地是指已經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，而未供應(yīng)出去的土地。

根據(jù)自然資源部在2011年12月公布的《閑置土地處置辦法（修訂草案）》，閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

因此低效用地、批而未供土地、閑置土地三者之間是平行關(guān)系而不是包含關(guān)系，在進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定時(shí)要注意三者之前的區(qū)別。

（2) 明晰低效用地權(quán)屬關(guān)系

通過(guò)調(diào)查分析，該區(qū)城鎮(zhèn)低效用地大多集中在老城區(qū)，散布于不同的土地使用權(quán)人手中，涉及的用地主體較多，土地權(quán)屬關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，土地產(chǎn)權(quán)不明晰等問題普遍存在。一些低效用地屬歷史遺留產(chǎn)物，再開發(fā)過(guò)程中涉及的矛盾比較突出，一些老企業(yè)，要對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)利用，需要解決企業(yè)資產(chǎn)處置、債務(wù)清償、職工安置等諸多棘手問題，處置難度很大，對(duì)土地再開發(fā)利用的進(jìn)程造成顯著制約。

因此在對(duì)城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，必須調(diào)查清楚權(quán)屬，包括有無(wú)土地使用證及使用證面積與實(shí)際面積是否相符，避免對(duì)土地再開發(fā)造成影響。

（3) 低效工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地的認(rèn)定

舊廠礦是指國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地、“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地、土地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出明顯低于建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)用地。應(yīng)采取定性與定量結(jié)合的方式進(jìn)行認(rèn)定。

在認(rèn)定過(guò)程中，不僅要考慮到土地利用強(qiáng)度、地均固定資產(chǎn)投資等因素，還應(yīng)結(jié)合年均稅收變化情況等要素。同時(shí)還應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)的不同制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，例如倉(cāng)儲(chǔ)用地與工業(yè)用地之間的土地利用強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)就有明顯區(qū)別，所以在進(jìn)行認(rèn)定時(shí)要綜合考慮，不能“一刀切”，科學(xué)客觀地進(jìn)行認(rèn)定。

（4) 低效用地原因分析

低效利用只是用地狀況的一個(gè)外在表現(xiàn)，究其低效成因才有利于城鎮(zhèn)土地的集約利用與高效管理。因此在每一宗疑似低效用地的調(diào)查認(rèn)定過(guò)程中，要找出其中最關(guān)鍵的因素，如停產(chǎn)停業(yè)、規(guī)劃選址新建、建筑危舊、規(guī)劃用途改變、舊城改造規(guī)劃等多種原因。這方便于城鎮(zhèn)土地管理者對(duì)每宗土地情況的直觀掌握，也有利于再開發(fā)利用的優(yōu)先取舍。在土地利用規(guī)劃和管理活動(dòng)中吸取經(jīng)驗(yàn)、規(guī)避低效利用。

2.2 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃

（1) 城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃成果仍不完善

城鎮(zhèn)規(guī)劃成果作為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)了利用的重要基礎(chǔ)，但中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃尚在修改完善中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有編制控制性詳細(xì)規(guī)劃、總體規(guī)劃編制的編制時(shí)間較早，在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃中僅可作一般參考，更多需要和土地權(quán)利人和相關(guān)部門征求意見。

（2) 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)模式單一

試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)近期已實(shí)施或有實(shí)施計(jì)劃的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目基本由政府主導(dǎo)，地塊來(lái)源主要集中在歷史遺留的集體建設(shè)用地上，通過(guò)土地征收再進(jìn)行開發(fā)利用。雖然試點(diǎn)政策中提出了鼓勵(lì)原國(guó)有土地使用權(quán)人開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展低效用地再開發(fā)、鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，但至今尚無(wú)操作實(shí)例。其原因在于激勵(lì)政策措施不夠完善，在土地取得、用途認(rèn)定、價(jià)款繳納等方面缺少更加實(shí)惠的鼓勵(lì)政策，導(dǎo)致各方參與積極性不高， 社會(huì)資本“ 望而卻步”，原國(guó)有土地使用權(quán)人難以自主進(jìn)行。

（3) 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)成本高、周期長(zhǎng)

再開發(fā)大多需要對(duì)原有用地進(jìn)行重新規(guī)劃和用途轉(zhuǎn)換，涉及到拆遷補(bǔ)償、安置、建設(shè)的成本較高，開發(fā)周期較長(zhǎng)，需要強(qiáng)有力的資金保障。一般來(lái)說(shuō)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不平衡，各地對(duì)推動(dòng)低效用地再開發(fā)的積極性差異較大。以四川省為參考，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的成都市，土地價(jià)值較高，低效用地再開發(fā)動(dòng)力足，無(wú)論是社會(huì)資本還是原土地權(quán)利人參與再開發(fā)的投資意愿較強(qiáng)；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地價(jià)值相對(duì)較低，但推動(dòng)低效用地再開發(fā)成本偏高，社會(huì)資本和原土地權(quán)利人參與再開發(fā)的投資意愿不強(qiáng)，同時(shí)，政府改造開發(fā)的積極性通常取決于改造后預(yù)期社會(huì)、經(jīng)濟(jì)收益的高低，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為滯后的地方或經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，地方政府改造開發(fā)的積極性不強(qiáng)。安居區(qū)則屬于后者，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量效益不高，支撐產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和新興工業(yè)為主，且多處產(chǎn)業(yè)鏈低端，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，財(cái)政收入有限，政府投資能力受限，城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)的進(jìn)程必將受到影響。

（4) 城鎮(zhèn)低效用地預(yù)期收益低

由于部分城鎮(zhèn)低效用地分布零散，不宜大規(guī)模集中改造利用。規(guī)劃實(shí)施的再開發(fā)項(xiàng)目中，“單擺獨(dú)擱”的現(xiàn)象不少，難以形成規(guī)模集聚的聯(lián)動(dòng)效益。同時(shí)，由于項(xiàng)目體量較小，預(yù)期對(duì)周邊區(qū)域的帶動(dòng)效益有限。

（5) 工業(yè)用地再開發(fā)存在政策門檻

在實(shí)施“退二進(jìn)三”過(guò)程中，部分工業(yè)企業(yè)希望拆除原有建筑物按照新用途自主進(jìn)行改造或與市場(chǎng)主體共同進(jìn)行改造開發(fā)。但按照現(xiàn)行政策規(guī)定，很大部分工業(yè)用地改變用途必須由政府依法收回土地使用權(quán)后重新出讓，不得由原土地使用權(quán)人自行進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。由于政府補(bǔ)償后收回土地使用權(quán)重新出讓，則往往面臨企業(yè)訴求過(guò)高，難以達(dá)成收回協(xié)議。重新出讓的方式不能保證原土地使用權(quán)人能繼續(xù)獲得新的土地使用權(quán)，使其被排除在改造開發(fā)的利益分配之外，因而其改造開發(fā)的積極性大為降低。 

3 結(jié)論

當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程較快，城建建設(shè)用地十分緊缺，要滿足人民群眾對(duì)買好生活的向往需要土地的保障，在這種情況下，通過(guò)盤活城鎮(zhèn)低效用地可以有效的緩解城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中用地緊張的問題。通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行再開發(fā)，可以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，加快推進(jìn)城中村及廢棄企業(yè)的改造，不僅實(shí)現(xiàn)了土地資源的集約和節(jié)約利用，而且實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)環(huán)境的改善，這為城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。同時(shí)，相關(guān)政策制定應(yīng)逐步完善、保障措施應(yīng)同步匹配，以促進(jìn)該項(xiàng)工作取得實(shí)效。