“做好村莊規(guī)劃工作”是2020年中央一號文件的要求。伴隨國土空間規(guī)劃體系的建立與實施，各省自2019年至今陸續(xù)出臺村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（指南），原村莊規(guī)劃的定位、技術(shù)要求都有了較大變化，要做好一個村莊規(guī)劃越來越難，這對技術(shù)工作提出了更新更全面的要求。結(jié)合規(guī)劃項目經(jīng)歷，為更好開展相關(guān)工作，本文主要對規(guī)劃編制實操環(huán)節(jié)的技術(shù)要點和工作思路進行探討。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一、村莊規(guī)劃、技術(shù)、要點

1.村莊規(guī)劃的概念與定位

村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。要整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃[1]。

2.村莊發(fā)展背景

從全國范圍來看，經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化的進程后，由于城鎮(zhèn)擴張和村莊兼并等一系列原因，我國自然村落大幅度減少[2]，鄉(xiāng)村地區(qū)正面對農(nóng)村人口流動和鄉(xiāng)村經(jīng)濟衰退的“收縮”現(xiàn)實。調(diào)查顯示，2018年全國農(nóng)村宅基地平均空置率為10.7%，部分地區(qū)村莊宅基地空置率最高達到71.5%[3]。加上農(nóng)村居民點的建設(shè)受到不同時期政策影響，存在選址隨意性、建設(shè)不合理、侵占耕地空間等突出問題；同時，尚未改變的城鄉(xiāng)二元政策制度供給，也造成了農(nóng)村土地弱勢供給、土地使用功能單一、人居環(huán)境特色破敗等一系列問題，一些鄉(xiāng)村即使發(fā)展基礎(chǔ)良好，也仍是主要人口的外流地。面向新型城鎮(zhèn)化進程，仍有大量的農(nóng)村人口有落戶城市的需求，農(nóng)村人口和農(nóng)村數(shù)量還將處于持續(xù)下行的通道。

3.村莊規(guī)劃的變化與要求

由多規(guī)各編到多規(guī)合一：原村莊規(guī)劃從城規(guī)和土規(guī)兩個維度開展較多，村莊總體規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃多規(guī)各編。可以從兩個維度分析村莊規(guī)劃編制的現(xiàn)狀，即可理解其變化的內(nèi)涵和必要性?？偨Y(jié)來說，城規(guī)維度下開展的村莊規(guī)劃存在重視村莊，內(nèi)容大而全，但缺乏針對性、重建設(shè)輕保護、重建設(shè)輕管理的問題；土規(guī)維度下開展的村莊規(guī)劃則存在重保護但建設(shè)指引不夠、成果不易懂的問題。伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和國土空間規(guī)劃體系的建立，新形勢下的村莊規(guī)劃應(yīng)運而生。

2019年3月8日，總書記參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議，提出按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃。同時應(yīng)充分結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

4.規(guī)劃編制的技術(shù)要求

4.1轉(zhuǎn)變思路，重視調(diào)查

不局限于原有單一規(guī)劃思路，建立多規(guī)合一思維，激發(fā)公眾參與，詳實資料收集，重視現(xiàn)狀調(diào)查。按照相關(guān)文件精神，村莊規(guī)劃包括村莊發(fā)展建設(shè)、土地利用、產(chǎn)業(yè)、交通、公服設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。應(yīng)做到開門編制、深入農(nóng)村、公眾參與。在此過程中，如何得到各級部門的重視和及基層民眾的理解與支持并主動參與規(guī)劃編制顯得尤為重要。

工作組織：根據(jù)已有項目總結(jié)，可采用“1+1+1模式”，即：1級統(tǒng)籌：縣（區(qū)）自然資源部門相關(guān)股室技術(shù)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)縣級部門的資料收集、成果驗收等；1次會議：由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道辦）人民政府組織鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)干部、村民（或村民代表）召開會議，對該項工作的總體要求和工作分工做出部署；1級宣傳：由村級領(lǐng)導(dǎo)組織召開全體村民、企業(yè)業(yè)主大會，征求意見供后期工作開展提供思路。

資料收集：資料收集應(yīng)涵蓋自然資源、住建、統(tǒng)計、發(fā)改、環(huán)保、旅游、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級部門，資料收集過程中應(yīng)明確資料來源及資料內(nèi)容。在實際工作中常遇到一邊編制規(guī)劃一邊補充資料的情況，增加了較大的工作量。由于測繪、統(tǒng)計數(shù)據(jù)的涉密性，技術(shù)單位應(yīng)提前做好保密協(xié)議簽署、數(shù)據(jù)保密的相關(guān)工作。

現(xiàn)狀調(diào)查：現(xiàn)狀調(diào)查要全面涵蓋人口、經(jīng)濟水平、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公服設(shè)施配備、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、居住條件、環(huán)境衛(wèi)生、民意訴求、重要規(guī)劃、周邊發(fā)展態(tài)勢、區(qū)內(nèi)重大項目規(guī)劃等。人口、經(jīng)濟以統(tǒng)計部門數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，土地利用數(shù)據(jù)來源于最新三調(diào)成果，產(chǎn)業(yè)發(fā)展通過資料收集和實地調(diào)查問詢，公服、基礎(chǔ)設(shè)施、居住條件、環(huán)境衛(wèi)生通過實地調(diào)查統(tǒng)計，民意訴求通過入戶調(diào)查記錄綜合分析所得，重要規(guī)劃、周邊發(fā)展等可通過上級部門收集資料和相關(guān)規(guī)劃中得出。其中，入戶調(diào)查對象的選取應(yīng)具有地域分布、家庭類型的代表性，入戶調(diào)查數(shù)量以總戶數(shù)20%為宜，村域區(qū)片差異性較大的適當(dāng)增加比例。

村規(guī)劃調(diào)查表樣式

4.2區(qū)別村莊類型，找出發(fā)展短板，明確發(fā)展需求

結(jié)合實地調(diào)查數(shù)據(jù)分析村域發(fā)展短板，匯總多方意見、明確發(fā)展需求是規(guī)劃編制的必須步驟。從現(xiàn)狀問題出發(fā)，通過解決問題尋求村莊長遠健康發(fā)展乃規(guī)劃之意義所在。當(dāng)前農(nóng)村面臨諸多問題，多表現(xiàn)在人口外流、交通受限、基礎(chǔ)設(shè)施配套不全、土地利用集約節(jié)約程度低、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展落后。通過現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)的分析整理，立足于民眾的訴求和區(qū)域發(fā)展的態(tài)勢，可主要從以下幾方面入手去探尋村莊發(fā)展短板，為下一步規(guī)劃指引出方向。

①人口：從戶籍人口和常住人口的變化趨勢分析村莊人口活力，結(jié)合產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和經(jīng)濟水平分析原因；②交通設(shè)施：從對外道路、村主干道、組（社）道路、入戶道路的道路水平和通達程度進行分析；③人居環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施：結(jié)合人居環(huán)境整治三年行動方案要求，彌補不足，找出提升方向，結(jié)合區(qū)域建筑風(fēng)格，提出人居環(huán)境風(fēng)貌整治的方案；④土地利用：重點從村內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)、人均耕地保護、人均建設(shè)用地水平、土地耕作條件、土地整治空間、規(guī)劃期內(nèi)土地利用需求進行分析，找出土地利用的瓶頸和解決方案；⑤產(chǎn)業(yè)發(fā)展：從現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)量、規(guī)模、產(chǎn)值、解決就業(yè)人口等分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展的類型，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局限因素，結(jié)合未來大區(qū)域的發(fā)展趨勢尋求新的突破。

4.3精準(zhǔn)定位，提出思路

準(zhǔn)確的發(fā)展定位和發(fā)展思路是規(guī)劃成果的精髓。黨的十九大以來，黨中央圍繞打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出一系列重大部署，出臺一系列政策舉措。每年度中央1號文件都以關(guān)注三農(nóng)為主要內(nèi)容，顯示出國家對鄉(xiāng)村振興的高度重視，其中提出很多政策趨勢，與村莊發(fā)展規(guī)劃息息相關(guān)。村莊規(guī)劃需要發(fā)展的眼光，結(jié)合宏觀政策和區(qū)域優(yōu)劣勢分析才能準(zhǔn)確提出發(fā)展定位。避免千村一品，不照抄照搬。發(fā)展定位要根據(jù)村域文化、自然資源、發(fā)展優(yōu)勢、政策導(dǎo)向，區(qū)別村莊類型，分析村莊在區(qū)域環(huán)境中發(fā)揮的獨特優(yōu)勢和具備條件，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)村旅游、城郊融合等多角度分析，提煉出精準(zhǔn)的定位，并用簡單驚艷的語言將其表達。

如川北某藏族鄉(xiāng)幾村連片，因地處旅游環(huán)線，屬九寨溝、黃龍景區(qū)輻射區(qū)，生態(tài)環(huán)境極好，民族文化留存完好，緊鄰大熊貓國家公園規(guī)劃區(qū)，高山生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展具備條件，是城市人群自駕休閑康養(yǎng)的好去處，則定位其為“藏韻康養(yǎng)小鎮(zhèn)”；川中某村位于城市近郊，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，自然條件優(yōu)越，具備發(fā)展近郊旅游農(nóng)事體驗的優(yōu)越條件，可定位為“城市近郊農(nóng)旅發(fā)展示范區(qū)”。

在精準(zhǔn)定位的基礎(chǔ)上，描繪出了一張美麗的夢想藍圖，要將其實現(xiàn)，則是規(guī)劃編制要解決的第二個問題。鄉(xiāng)村要振興需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動，在全國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中已經(jīng)有很多成熟的案例，規(guī)劃編制中可參照類似地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗和實際條件提出發(fā)展思路，既有成熟的發(fā)展套路又符合村莊實際的可以參考，但也要因地制宜，提出獨特的發(fā)展思路。如在鄉(xiāng)村近郊旅游發(fā)展的規(guī)劃中，應(yīng)充分考慮旅游客源、交通、消費習(xí)慣的地區(qū)差異性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中應(yīng)充分考慮自然條件的差異性。

4.4詳細規(guī)劃，重視保障

詳細完整的規(guī)劃內(nèi)容和保障措施是規(guī)劃的軀干。在規(guī)劃編制中，在規(guī)劃定位的指引下，將人口、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、村莊建設(shè)等社會經(jīng)濟多方面進行科學(xué)合理規(guī)劃。規(guī)劃要從解決基礎(chǔ)的、緊迫的問題入手，結(jié)合重大項目實施，確保規(guī)劃落地，避免以往村莊規(guī)劃的“假、大、空”，重點落實各項規(guī)劃指標(biāo)：

優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。農(nóng)村空心化越來越明顯，全面調(diào)查村內(nèi)閑置、低效集體建設(shè)用地，通過土地整治達到農(nóng)村建設(shè)用地高效利用和農(nóng)用地規(guī)模的穩(wěn)定、提升。在符合國土空間規(guī)劃前提下，通過村莊整治、土地整理等方式節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目[3]。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，根據(jù)需要做好產(chǎn)業(yè)用地的合理布局；

結(jié)合村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求做好建設(shè)用地規(guī)?？刂?、科學(xué)布局新增建設(shè)用地并提出用地強度要求。在居住自然條件較差、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)搬遷、農(nóng)民有意愿集中居住的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)要依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)、落實村莊建設(shè)選址，充分掌握用地需求，做到規(guī)劃落地，對村內(nèi)發(fā)展選址未定的留白處理。產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃遵從國家政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，這從一定層面可以解決建設(shè)用地需求的難題；

提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和思路。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要具有可操作性，從自身優(yōu)勢、市場潛力、發(fā)展基礎(chǔ)、配套設(shè)施、政策指引等進行分析。發(fā)展思路要做到發(fā)揮優(yōu)勢、彌補短板；

提出人居環(huán)境整治方案。人居環(huán)境的提升將會是規(guī)劃落實后的直接體現(xiàn)，現(xiàn)在很多行政村已經(jīng)有過新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗。規(guī)劃中多聽取各級領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)思想和關(guān)切。在房屋布局、戶型結(jié)構(gòu)、外墻風(fēng)貌、景觀打造等都要提出符合地方實際且經(jīng)濟可靠的方案。

提出規(guī)劃保障措施。具體實施方能體現(xiàn)規(guī)劃的價值，提出切實可行的保障措施尤為重要。規(guī)劃保障措施通常涵蓋三個維度：組織管理、資金來源、制度保障。結(jié)合新農(nóng)村發(fā)展的趨勢，將建設(shè)用地管控、永久基本農(nóng)田管控、生態(tài)環(huán)境保護納入，在組織管理中要重點引入村民自治，擬定村規(guī)民約。

4.5多規(guī)合一，上下銜接

多規(guī)合一是規(guī)劃的血脈?，F(xiàn)階段的村莊規(guī)劃大多都先于上級國土空間規(guī)劃編制而開展，或與上級國土空間規(guī)劃同步編制。從客觀上村莊規(guī)劃成果應(yīng)與上級國土空間規(guī)劃保持一致，與上位規(guī)劃保持協(xié)調(diào)。編制過程中，重點要在耕地與基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護、區(qū)位分析、區(qū)位發(fā)展方向、重大項目落實上與上位規(guī)劃保持密切銜接。因此，在規(guī)劃編制過程中，反復(fù)調(diào)整在所難免，也導(dǎo)致技術(shù)工作量的多次增加。

結(jié)語：現(xiàn)階段的村莊規(guī)劃是空間規(guī)劃體系和鄉(xiāng)村振興的切實要求，明確規(guī)劃目標(biāo)要求、梳理技術(shù)要點難點、科學(xué)有序編制尤為重要，編制技術(shù)單位應(yīng)充分發(fā)揮其專業(yè)性編制出實用性的規(guī)劃，為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村振興大業(yè)獻計獻策，發(fā)揮積極作用。