1、“一張圖”模式發(fā)展背景

從20年代初期開始，隨著國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步的不斷推進(jìn)，日益擴(kuò)大的城市規(guī)模對(duì)政府的城市管理能力提出了新的要求，而城市的多部門分散管理，“條塊分割”、“橫向交叉”弊端暴露無遺，各部門根據(jù)自己的職能分工，制定了不同層級(jí)、不同類型的多種規(guī)劃成果，影響了規(guī)劃管理的科學(xué)性和管理工作的效率，不能滿足城市的生產(chǎn)建設(shè)需求。因此，國家組建自然資源部意在從整體上對(duì)城市發(fā)展中的問題進(jìn)行管理。

而國土資源“一張圖”正是在這一背景下提出，其建設(shè)目標(biāo)為服務(wù)“兩統(tǒng)一”管理職責(zé)，支撐調(diào)查監(jiān)測(cè)、管理服務(wù)、監(jiān)管決策、系統(tǒng)共享；其內(nèi)容為建設(shè)“一張網(wǎng)”“一張圖”“一個(gè)平臺(tái)”，以及調(diào)查評(píng)價(jià)、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管決策三大應(yīng)用體系。隨著我國空間規(guī)劃體系改革探索的推進(jìn)，“一張圖”的內(nèi)涵也在不斷深化，經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”到“多規(guī)合一一張藍(lán)圖”，再到國土空間規(guī)劃“一張圖”的轉(zhuǎn)變，在不同階段其內(nèi)涵和作用存在較大的區(qū)別。

2、“一張圖”模式內(nèi)容解析

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》《自然資源部辦公廳關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》對(duì)國土空間規(guī)劃“一張圖”的描述可知，它是以自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，并以信息平臺(tái)為底板，結(jié)合各級(jí)各類國土空間規(guī)劃編制逐步形成的，目的是推進(jìn)政府部門之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會(huì)之間的信息交互。

“一張圖”的構(gòu)建包括三個(gè)步驟：一是基于“三調(diào)”成果整合規(guī)劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)和信息，形成現(xiàn)狀“一張底圖”；二是推進(jìn)各地國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的建設(shè)，推進(jìn)國土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的編制，平臺(tái)匯交疊加，形成以“一張底圖”為基礎(chǔ)，可層層打開、動(dòng)態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”；三是國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實(shí)施信息系統(tǒng)的建設(shè)，通過調(diào)用國土空間信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)及工具庫，開展國土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警與實(shí)施監(jiān)督。

（1）平臺(tái)是建設(shè)“一張圖”的基礎(chǔ)載體

其中要求以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)納入包括以三調(diào)為基礎(chǔ)的一張底圖、各級(jí)各類國土空間規(guī)劃的成果數(shù)據(jù)、各類空間管理數(shù)據(jù)，以及相關(guān)的儲(chǔ)存、計(jì)算、安全的基礎(chǔ)配套。一張底圖：以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，采用2000國家大地坐標(biāo)系和1985國家高程基準(zhǔn)，整合空間規(guī)劃所需的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，包括基礎(chǔ)測(cè)繪、資源調(diào)查、遙感影像、地理信息、地質(zhì)信息、資源管理、社會(huì)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、國土空間信息等多元數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)融合、集成、質(zhì)檢等過程形成坐標(biāo)、邊界統(tǒng)一且隨著年度國土利用變更補(bǔ)充調(diào)查、大數(shù)據(jù)以及部門間的信息共享及時(shí)更新與細(xì)化的底圖。

（2）各級(jí)各類國土空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)

充分利用自然資源“一張圖”中的底數(shù)數(shù)據(jù)和相關(guān)大數(shù)據(jù)資源，支撐統(tǒng)一的空間規(guī)劃編制，科學(xué)統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，完善芒體功能區(qū)制度，統(tǒng)一空間管理規(guī)則，許將相關(guān)數(shù)據(jù)沉淀到“一張圖”主體智慧國土空間規(guī)劃框架中，形成自然資源“一張圖”中的底線數(shù)據(jù)。第三，從自然資源“一張罔”中抽取相關(guān)要素，形成自然資源“一張圖”若干專題中的重要子集之——國土空間規(guī)劃“一張圖”，集中展示國土空間規(guī)劃藍(lán)罔和國土空間開發(fā)利用管制規(guī)則。

平臺(tái)總體框架圖

來源：《關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》（2019）

（3）國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)

實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)基于平臺(tái)構(gòu)建的一個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，通過利用平臺(tái)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，直接作用與輔助規(guī)劃編制管理以及城市空間的管理，為逐步實(shí)現(xiàn)可感知、能學(xué)習(xí)、善治理和自適應(yīng)的智慧規(guī)劃提供基礎(chǔ)同時(shí)系統(tǒng)與“一張圖”中其它應(yīng)用系統(tǒng)相互銜接，為其它應(yīng)用提供信息服務(wù)和基礎(chǔ)依據(jù)，并匯集其它應(yīng)用的反饋數(shù)據(jù)。根據(jù)國家的要求，該系統(tǒng)面向政府、自然資源主管部門及相關(guān)部門、規(guī)劃編制/評(píng)估單位、科研院所、企事業(yè)單位、社會(huì)公眾等多元主體，并提供國土空間規(guī)劃“一張圖應(yīng)用、國土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià)、國土空間規(guī)劃成果審查與管理、國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警等業(yè)務(wù)應(yīng)用以及指標(biāo)模型管理等支撐應(yīng)用。

3、“一張圖”模式特點(diǎn)分析

特點(diǎn)一：全要素，全覆蓋，全過程信息服務(wù)

結(jié)合國家監(jiān)測(cè)指標(biāo)要求，對(duì)安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、宜居六個(gè)關(guān)鍵維度展開周期性的體檢，基于單項(xiàng)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)值結(jié)合空間化的目標(biāo)值、參考值進(jìn)行評(píng)分，并形成綜合評(píng)分，支持圖文聯(lián)動(dòng)與時(shí)序趨勢(shì)的監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國土空間健康態(tài)勢(shì)的智能化識(shí)別。

特點(diǎn)二：空間話可落地的量化指標(biāo)管理

結(jié)合人口、活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)大數(shù)據(jù)，匯集空間單元的開發(fā)利用情況，進(jìn)行時(shí)間、區(qū)域等多維度比對(duì)。從節(jié)約集約用地角度出發(fā)，匯集全市土地使用的情況、開發(fā)成本及地均GDP等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，支持土地集約利用、存量挖掘等開發(fā)利用決策。

特點(diǎn)三：構(gòu)建全業(yè)務(wù)管理閉環(huán)

系統(tǒng)通過構(gòu)建監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警數(shù)據(jù)體系編目、指標(biāo)模型體系和標(biāo)準(zhǔn)庫，打通數(shù)據(jù)通道，建立貫穿于業(yè)務(wù)實(shí)體中的預(yù)警探針，按行政層級(jí)落實(shí)監(jiān)督預(yù)警的責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)智能化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、周期體檢、專項(xiàng)評(píng)估、及時(shí)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)對(duì)國土空間規(guī)劃和實(shí)施落地的一站式監(jiān)督管理。

特點(diǎn)四：構(gòu)建長效機(jī)制

對(duì)全市域的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一呈現(xiàn)，重點(diǎn)對(duì)數(shù)據(jù)的更新周期、更新時(shí)間線、覆蓋程度、監(jiān)測(cè)的具體指標(biāo)時(shí)序變化趨勢(shì)等進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，并以集中報(bào)表，圖表聯(lián)動(dòng)的形式呈現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)智能化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

4、“一張圖”構(gòu)建的意義

（1）城市發(fā)展思想的改變

空間規(guī)劃改革，國土空間規(guī)劃體系、“一張圖”的構(gòu)建是通過對(duì)空間資源的緊約束，去倒逼發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，是城市建設(shè)理念由無序發(fā)展轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升、全域管控、存量發(fā)展、統(tǒng)籌開發(fā)的一個(gè)重要里程碑，其代表的不僅是實(shí)踐上更是思想上的轉(zhuǎn)變。而城市作為一個(gè)三維甚至四維的空間，在這樣的建設(shè)理念下，僅僅依靠傳統(tǒng)規(guī)劃偏二維的管控是不夠的。因此各城市對(duì)立體空間進(jìn)行管控的需求將變的愈加強(qiáng)烈，更加注重城市空間的改造提升和利用以及后續(xù)的管理過程。而城市設(shè)計(jì)作為立體空間深度刻畫的有力工具和城市管控精細(xì)化延伸的有效手段，其作為管理角色的運(yùn)作將得到重視，發(fā)展導(dǎo)向也將逐步從政績表達(dá)轉(zhuǎn)向?qū)嵤┞鋵?shí)、從設(shè)計(jì)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向管理并重。同時(shí)由于“一張圖”權(quán)責(zé)分明、相互兼容、面向?qū)嵤?、統(tǒng)一管理等運(yùn)行特點(diǎn)，城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作也是面向“一張圖”的一個(gè)基礎(chǔ)條件。在“推力”與“拉力”的共同作用下，形成了城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作的思想前提。

（2）多部門、多規(guī)劃、多數(shù)據(jù)的融合

根據(jù)“一張圖”內(nèi)容與特點(diǎn)的解析，隨著空間規(guī)劃改革、“一張圖”的建立，各類規(guī)劃、國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)都將集中到“一張圖”中并動(dòng)態(tài)更新，同時(shí)各部門間的壁壘被打破，實(shí)現(xiàn)了各部門間的橫向連通和數(shù)據(jù)共享。這種多部門、多規(guī)劃、多數(shù)據(jù)融合的共生狀態(tài)，形成了城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作行政操作上的契機(jī)。主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

首先，在“一張圖”統(tǒng)一協(xié)調(diào)路徑及并聯(lián)審批系統(tǒng)構(gòu)建的基礎(chǔ)上，與城市設(shè)計(jì)相關(guān)的各部門可以進(jìn)行實(shí)時(shí)溝通協(xié)調(diào)，共同協(xié)助并參與城市設(shè)計(jì)意愿收集、組織編制、審批等運(yùn)作方式，使城市設(shè)計(jì)成果綜合了相關(guān)部門的訴求與意愿。當(dāng)城市設(shè)計(jì)成果納入“一張圖”后，由于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各相關(guān)部門也可通過“一張圖”方便的查閱、調(diào)取并使用城市設(shè)計(jì)成果。由此，城市設(shè)計(jì)解決了與過多部門管理事權(quán)關(guān)聯(lián)所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)（制度化阻力中所提到的部門難以溝通協(xié)調(diào)，各類城市設(shè)計(jì)被迫分散在各部門等負(fù)面效應(yīng)），使城市設(shè)計(jì)得以構(gòu)建統(tǒng)一的制度化運(yùn)作方式，以及一套有效的保障措施。

其次，面向“一張圖”的城市設(shè)計(jì)在編制與修改時(shí)，可以獲取動(dòng)態(tài)更新的遙感影像、基礎(chǔ)地理、基礎(chǔ)地質(zhì)、地理國情普查等現(xiàn)狀類數(shù)據(jù)，發(fā)改、園林、住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)等多部門共享的國土空間相關(guān)信息（規(guī)劃及調(diào)查數(shù)據(jù)等）以及管理信息。并且這些數(shù)據(jù)均采用統(tǒng)一格式、坐標(biāo)及邊界，數(shù)據(jù)內(nèi)容經(jīng)過查驗(yàn)與兼容性檢查。在此基礎(chǔ)上，城市設(shè)計(jì)形成了完善的編制基礎(chǔ)，減少了重復(fù)獲取資料所浪費(fèi)的資源，并從根源上抑制了城市設(shè)計(jì)與其它規(guī)劃在工作和內(nèi)容上的沖突與矛盾，為城市設(shè)計(jì)的制度化運(yùn)作鋪墊基礎(chǔ)。

（3）統(tǒng)一參與渠道的建立

根據(jù)“一張圖”內(nèi)容的解析，“一張圖”應(yīng)建設(shè)統(tǒng)一的公眾參與系統(tǒng)。當(dāng)城市設(shè)計(jì)在面向“一張圖”運(yùn)作時(shí)，公眾可以通過參與系統(tǒng)統(tǒng)一接收信息的線上推送與公示，了解城市設(shè)計(jì)的制定過程與內(nèi)容，并可通過參與系統(tǒng)迅速、統(tǒng)一地對(duì)于城市設(shè)計(jì)編制內(nèi)容及實(shí)施情況進(jìn)行意見反饋。同時(shí)通過與實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)、聯(lián)合審批系統(tǒng)的銜接，可以使公眾線上查閱規(guī)劃及相關(guān)管理數(shù)據(jù)，并參與規(guī)劃的管理與決策。而對(duì)于城市設(shè)計(jì)的管理者與編制者來說，也能通過統(tǒng)一的線上參與渠道，迅速地咨詢并采集公眾意見，來指導(dǎo)后續(xù)的編制與管理工作。由此，公眾主動(dòng)參與的便捷性、可行性與積極性都將大大提升，上位收集效率也同樣得到提升。使城市設(shè)計(jì)在制度化運(yùn)作中可快速的收集公眾意愿，并反映在其運(yùn)作的過程之中，解決了城市設(shè)計(jì)成果不符合或與公共需求相悖的現(xiàn)象，使城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作發(fā)揮實(shí)際效用。形成了城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作意志體現(xiàn)上的契機(jī)。

（4）信息化管理的普及

隨著“一張圖”分布式信息化平臺(tái)建設(shè)的全面推進(jìn)，其將成為國土空間規(guī)劃體系的“基礎(chǔ)設(shè)施”和“神經(jīng)中樞”，代表著城市管理數(shù)據(jù)化、信息化的全面普及。

根據(jù)上文“一張圖”的內(nèi)容及特點(diǎn)的分析，當(dāng)城市設(shè)計(jì)面向“一張圖”制度化運(yùn)作時(shí)，城市設(shè)計(jì)可將相關(guān)數(shù)據(jù)、成果、工具按數(shù)字化的格式進(jìn)行導(dǎo)入，借助“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)、并聯(lián)審批系統(tǒng)等其它相關(guān)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資料的統(tǒng)一管理（包括可視化的檢索查閱、修改、對(duì)比分析、更新等），并輔助城市設(shè)計(jì)的實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估及動(dòng)態(tài)維護(hù)等管理工作。在這種全面數(shù)字化管理的模式下，城市設(shè)計(jì)的管理效率大大增加，并減少了紕漏。由此，在面對(duì)大量城市設(shè)計(jì)共存的狀態(tài)時(shí)，城市設(shè)計(jì)的統(tǒng)一、持續(xù)管理運(yùn)作成為了現(xiàn)實(shí)，形成了城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作技術(shù)工具上的契機(jī)。

總之，國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)是國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)與保障，是貫穿國土空間規(guī)劃全程的重要信息抓手?？舍槍?duì)指標(biāo)模型標(biāo)準(zhǔn)體系會(huì)根據(jù)新發(fā)展的兼著需求動(dòng)態(tài)變化的情況，構(gòu)建可拓展的指標(biāo)模型標(biāo)準(zhǔn)體系，以高配置、高拓展能力提高建設(shè)效率。針對(duì)空間差異化大，不同區(qū)域的模型難以直接復(fù)用的問題，拆分出可以復(fù)用的的模型基本組件與需要因地制宜的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、運(yùn)算規(guī)則、關(guān)鍵參數(shù)權(quán)重等，以可視化拖拉拽的形式支持快速的無代碼模型注冊(cè)及調(diào)用。針對(duì)數(shù)據(jù)繁多，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警維護(hù)成本大的問題，建立可持續(xù)的運(yùn)維管理體系，充分考慮未來資源體系的可拓展性。通過系統(tǒng)對(duì)接、數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約高效利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警。針對(duì)信息傳遞成本高的問題，細(xì)化梳理可復(fù)用的基本配置單元，通過對(duì)數(shù)據(jù)源的選擇，實(shí)現(xiàn)智能化的數(shù)據(jù)抽取，自動(dòng)形成可視化、可讀性高的專題報(bào)表，支持信息的導(dǎo)出與推送。