摘要：隨著財政部在2020年3月發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》，明確了“產(chǎn)出”應(yīng)作為按效付費(fèi)的核心指標(biāo)，產(chǎn)出績效的評價工作引起了社會各界的普遍關(guān)注。目前，經(jīng)營性PPP項(xiàng)目運(yùn)營階段缺乏一套系統(tǒng)性的產(chǎn)出績效評價體系，鑒于此，本研究分析不同類型經(jīng)營性PPP項(xiàng)目運(yùn)營階段產(chǎn)出績效評價體系，為提高經(jīng)營性PPP項(xiàng)目工作效率和財政資金的使用效益提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；績效評價；評價標(biāo)準(zhǔn)；產(chǎn)出；

一、研究背景

（一）我國PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀

政府與社會資本合作（PublicPrivatePartnership），PPP，是指在公共基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，由政府部門主導(dǎo)與社會資本展開合作，通過市場競爭機(jī)制擇優(yōu)選擇建設(shè)、運(yùn)營能力更強(qiáng)的社會資本，通過對其進(jìn)行監(jiān)督、激勵，顯著提升公共物品的供給效率。為了充分利用有限的資金，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并且降低各地方政府的負(fù)債比例，需要利用社會資本先進(jìn)的技術(shù)、管理水平進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2015-2016年，國家積極發(fā)布相關(guān)PPP政策，地方積極申報推動PPP模式進(jìn)入高速發(fā)展期；2017-2018年進(jìn)入規(guī)范整頓階段，2019年P(guān)PP政策又進(jìn)一步回暖，鼓勵社會資本參與，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域；2020年，受新冠疫情影響和經(jīng)濟(jì)衰退的雙重壓力，各省紛紛推出了大規(guī)模投資計劃，PPP也迎來了新一輪的發(fā)展。

在我國PPP模式越來越多的運(yùn)用到準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目中，如市政基礎(chǔ)工程、交通運(yùn)輸、環(huán)保等項(xiàng)目。根據(jù)財政部PPP中心發(fā)布的全國PPP項(xiàng)目庫顯示，截止2020年6月末，全國可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目數(shù)共計5，592個，占比為58%；項(xiàng)目總投資額為10.05萬億元，占比高達(dá)68%。由此可見，準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中占據(jù)十分重要的地位，詳見圖1.1和圖1.2：

圖1.1按回報機(jī)制分布的PPP項(xiàng)目數(shù)（個）圖1.2按回報機(jī)制分布的投資額（億元）

目前PPP模式被使用于19類行業(yè)中，涵蓋了社會不同領(lǐng)域，詳見表1.1：

表1.1 各行業(yè)PPP項(xiàng)目收益回報機(jī)制情況

（二）PPP項(xiàng)目的核心是產(chǎn)出績效管理

在相互合作的層面，PPP項(xiàng)目績效評價是按績效支付費(fèi)用的依據(jù)，是政府約

束社會資本的主要出發(fā)點(diǎn)；在公共服務(wù)層面，PPP項(xiàng)目績效評價能夠有效的防止

社會資本“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的思想，為了獲得合理的利潤，社會資本將提供滿

足公眾需求的產(chǎn)品或服務(wù)。

為確保PPP項(xiàng)目能夠有序的發(fā)展，自2014年以來國家相關(guān)部門出臺了多個

部門規(guī)章和規(guī)范性文件，制定了PPP項(xiàng)目實(shí)施框架，文件中明確了產(chǎn)出績效評

價是政府按效付費(fèi)的依據(jù)。本文選取了部分關(guān)于PPP項(xiàng)目產(chǎn)出績效評價的政策

文件，如表1.2所示：

表1.2 PPP項(xiàng)目產(chǎn)出績效評價主要政策和內(nèi)容

通過現(xiàn)有關(guān)于績效評價的相關(guān)政策可以發(fā)現(xiàn)，我國PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出績效評價主要集中在績效評價的對象、內(nèi)容、指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)等幾個方面。但是大部分的政策文件并沒有對不同行業(yè)的產(chǎn)出績效評價指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的說明，因此不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目產(chǎn)出績效評價缺少具有針對性的評價標(biāo)準(zhǔn)，不能滿足當(dāng)前政府部門對不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目個性化績效評價需求。

（三）PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出績效評價體系缺乏針對性

通過查閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，其中一些PPP項(xiàng)目執(zhí)行的產(chǎn)出績效標(biāo)準(zhǔn)是在簽定合同時由合作雙方自行約定的，并非現(xiàn)有的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不能滿足現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目的發(fā)展需求可能是導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，從而導(dǎo)致雙方信息不對等，或在同一地區(qū)的同類項(xiàng)目出現(xiàn)不同的產(chǎn)出績效標(biāo)準(zhǔn)。因此，各行業(yè)應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，建立PPP項(xiàng)目績效考核制度，根據(jù)行業(yè)現(xiàn)狀，定期更新和調(diào)整PPP項(xiàng)目績效考核制度，促使PPP項(xiàng)目真正做到按效付費(fèi)，提高項(xiàng)目的產(chǎn)出質(zhì)量和運(yùn)營效率。

二、不同類型經(jīng)營性PPP項(xiàng)目產(chǎn)出績效評價機(jī)制的研究

（一）經(jīng)營性PPP項(xiàng)目產(chǎn)出的特點(diǎn)

經(jīng)營性PPP項(xiàng)目，政府部門購買的則是社會資本所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，具有長期性，社會資本想要獲得利潤，就必須提供符合合同規(guī)定的公共產(chǎn)品或服務(wù)。因此，在經(jīng)營性PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出中，不僅要求政府改變傳統(tǒng)的采購觀念，還要求社會資本改變產(chǎn)品或服務(wù)的提供方式。

政府對經(jīng)營性PPP項(xiàng)目和傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的投資成本都來源于公共稅收，而公共稅收一般來自社會公眾的納稅。因此，PPP項(xiàng)目需具備公益性。然而，社會資本通過激烈的市場競爭，以PPP模式進(jìn)入公共基礎(chǔ)建設(shè)，目的是獲取利潤，這是市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律所在。因此，PPP項(xiàng)目產(chǎn)出具有營利性。

（二）識別經(jīng)營性PPP項(xiàng)目產(chǎn)出績效評價指標(biāo)的理論依據(jù)

1、4E原則

著名學(xué)者TerryFenrick在1995年提出了3E評價的概念，并在部分西方國家的實(shí)踐中得到了廣泛應(yīng)用。3E評價的原則包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。1997年，福林在增加了公平性的基礎(chǔ)上，重新定義了4E原則。根據(jù)4E原則，經(jīng)濟(jì)、公平、效率以及效益是確定產(chǎn)出績效評價指標(biāo)時需要重點(diǎn)關(guān)注的四個方面。經(jīng)濟(jì)性是指在保障質(zhì)量目標(biāo)的前提下盡量減少支出，如工程的成本結(jié)構(gòu)是否合理等。效率性是指在一定時間內(nèi)不同利益相關(guān)者預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，如設(shè)備設(shè)施維護(hù)及時性等；效益性是指所提供產(chǎn)品或服務(wù)能夠產(chǎn)生的預(yù)期效果，如項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給量是否滿足要求等；公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與國計民生息息相關(guān)，選擇PPP模式進(jìn)行建設(shè)的目的是充分利用有限資源，使產(chǎn)品或服務(wù)能滿足該區(qū)域內(nèi)所有公眾的需要。因此，經(jīng)營性PPP項(xiàng)目產(chǎn)出的公平性也成為不同利益相關(guān)者關(guān)注的焦點(diǎn)。

2、利益相關(guān)者理論

1984年Freeman首次定義了利益相關(guān)者理論。該理論的核心是平衡好企業(yè)的內(nèi)部各利益相關(guān)者之間的利益需求，才能夠使企業(yè)取得成功。依據(jù)該理論，項(xiàng)目的利益相關(guān)者是指在最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中產(chǎn)生或者受到影響的個人或部門。在PPP項(xiàng)目中，政府會對項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程進(jìn)行評價、監(jiān)督和付費(fèi)；社會資本會利用自身先進(jìn)的技術(shù)和管理能力負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營，而社會公眾可以通過消費(fèi)項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)，直接或間接的影響項(xiàng)目實(shí)施。以上三者共擔(dān)風(fēng)險、共享收益，屬于經(jīng)營性PPP項(xiàng)目中的利益相關(guān)者，需要綜合考慮不同利益相關(guān)者的不同利益訴求。

3、公共物品理論

C.VBrown和P.W.Jackson對公共物品進(jìn)行了分類，發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)公共物品只有排他性而不具備競爭性。準(zhǔn)公共物品中包含了經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施，因此經(jīng)營性PPP項(xiàng)目也就具備了準(zhǔn)公共物品的屬性，經(jīng)營性PPP項(xiàng)目產(chǎn)出績效評價也就需要符合公共物品理論。經(jīng)營性項(xiàng)目的目的是企業(yè)通過項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營獲得更多的利潤，因此在制定績效評價指標(biāo)時，經(jīng)濟(jì)效益是主要考慮因素。但是經(jīng)營性PPP項(xiàng)目是以滿足公眾需求為首要目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上獲得合理的收益。與經(jīng)濟(jì)效益評價相比，經(jīng)營性PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出績效評價應(yīng)側(cè)重于社會效益評價。因此，運(yùn)營階段PPP項(xiàng)目產(chǎn)出績效評價指標(biāo)的制定應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會效益最大化為目標(biāo)。

三、經(jīng)營性PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)構(gòu)建

（一）產(chǎn)出績效評價的目標(biāo)

由于不同的利益相關(guān)者對PPP項(xiàng)目中的關(guān)注點(diǎn)不同，因此其績效目標(biāo)也會有一定的差異。通過對政府部門、社會資本、社會公眾在內(nèi)的所有項(xiàng)目利益相關(guān)者的績效目標(biāo)進(jìn)行大范圍專家調(diào)查，得出各利益相關(guān)者績效目標(biāo)重要程度的排名，如表3.1所示：

表3.1各利益相關(guān)者績效目標(biāo)重要程度的排名

（二）識別績效評價指標(biāo)

關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KeyPerformanceIndicator，KPI），是將項(xiàng)目中所有利益相關(guān)者的績效目標(biāo)分解為具有操作性的評價指標(biāo)，這些指標(biāo)可以明確績效評價工作的重點(diǎn)，對績效評價工作的準(zhǔn)確性起到非常關(guān)鍵的作用，是一種可以量化的指標(biāo)管理方法。關(guān)鍵績效指標(biāo)法適用于識別具有明確標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)出績效評價指標(biāo)。通過搜集材料篩選出關(guān)鍵績效指標(biāo)被運(yùn)用的頻率，如表3.2所示：

表3.2產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)明確項(xiàng)目的關(guān)鍵績效評估指標(biāo)清單

（三）產(chǎn)出模糊標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營性PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)

本文通過搜集相關(guān)信息和政策文件進(jìn)行研究和統(tǒng)計，識別出產(chǎn)出模糊的PPP項(xiàng)目被運(yùn)用的10個關(guān)鍵因素，詳見下表3.3：

表3.3產(chǎn)出績效評價的關(guān)鍵成功因素文獻(xiàn)統(tǒng)計

PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素是實(shí)現(xiàn)不同利益相關(guān)者績效目標(biāo)的關(guān)鍵點(diǎn)。盡管它

對項(xiàng)目運(yùn)營階段產(chǎn)出方面進(jìn)行了簡要的描述，但如果想真正了解項(xiàng)目運(yùn)營狀態(tài)，

必須清楚地度量產(chǎn)出結(jié)果。因此，需要對關(guān)鍵成功因素進(jìn)行模塊化分析，確定每

個關(guān)鍵成功要素的含義，對項(xiàng)目的可衡量指標(biāo)進(jìn)行提取，詳見下表3.4：

表3.4產(chǎn)出績效評價指標(biāo)定義

質(zhì)量性績效評價指標(biāo)組主要評價PPP項(xiàng)目產(chǎn)出是否達(dá)到合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。通過產(chǎn)品質(zhì)量和維護(hù)質(zhì)量兩個方面進(jìn)行評價，其中產(chǎn)品質(zhì)量可以通過使用者好評度獲得社會公眾對PPP項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量是否達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可程度；維護(hù)質(zhì)量則通過工程維修次數(shù)判斷PPP項(xiàng)目維護(hù)能力是否達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)。

數(shù)量性績效評價指標(biāo)組主要評價PPP項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。通過滿足公眾需求和預(yù)測市場需求進(jìn)行評價，其中滿足公眾需求通過供給數(shù)量目標(biāo)完成度對PPP項(xiàng)目的生產(chǎn)能力是否能滿足社會公眾的需求進(jìn)行評價；預(yù)測市場需求通過數(shù)量供給及時性反映PPP項(xiàng)目提供產(chǎn)品或服務(wù)的時效性。

成本性績效評價指標(biāo)組主要評價PPP項(xiàng)目在保證產(chǎn)品或服務(wù)達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對社會資源消耗的控制能力，可以反映出PPP項(xiàng)目在產(chǎn)出方面的節(jié)省程度。通過運(yùn)營能力和成本管控兩個方面進(jìn)行評價，其中運(yùn)營能力通過成本節(jié)省率來評價項(xiàng)目資金是否節(jié)省；成本管控通過運(yùn)營管理費(fèi)率和維護(hù)費(fèi)率來反映項(xiàng)目成本是否控制到最低。

安全性績效評價指標(biāo)組主要是評價PPP項(xiàng)目在運(yùn)營階段的生產(chǎn)安全措施是否提升了產(chǎn)出過程和產(chǎn)出結(jié)果的安全水平。主要通過PPP項(xiàng)目安全資金和運(yùn)營安全兩個方面進(jìn)行評價，其中安全資金是通過投資率來確定項(xiàng)目安全資金投資是否達(dá)到國家要求；運(yùn)營安全通過安全運(yùn)行率和財產(chǎn)損失率來反映項(xiàng)目安全措施是否得到適當(dāng)?shù)目刂啤?/span>

四、總結(jié)

使用準(zhǔn)經(jīng)營性PPP模式建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的目的是為了減輕政府部門的資金壓力，提升社會資本運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的效率，從而使公共產(chǎn)品和服務(wù)滿足公眾的需求，最終能夠?qū)崿F(xiàn)真正的物有所值。在2020年財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》，明確了“產(chǎn)出”指標(biāo)應(yīng)作為按效付費(fèi)的核心指標(biāo)。因此，PPP項(xiàng)目運(yùn)營階段的產(chǎn)出績效評價工作己引起社會各界的廣泛關(guān)注。然而，目前國內(nèi)對于不同類型的準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目在運(yùn)營階段仍缺乏一套有針對性產(chǎn)出績效評價體系，無法真正滿足績效支付的需要。

為了能夠更加合理地進(jìn)行PPP項(xiàng)目建設(shè)，使經(jīng)營性PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率最大化，有必要提高運(yùn)行階段產(chǎn)出績效評價工作的準(zhǔn)確性，采用不同的方法構(gòu)建更科學(xué)、合理、可操作性強(qiáng)的評價指標(biāo)。